IV SA/Po 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. N. kwotę [...]zł (pięć tysięcy siedemset trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z 06 marca 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 1716; dalej jako: "Uchwała nr [...]") – ustalił w wysokości [...] zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność R. N., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 03, działka nr [...], na skutek jej podziału na działki od nr. [...] do nr. [...] (pkt 1 sentencji decyzji) oraz określił, że do wniesienia ustalonej opłaty zobowiązany jest R. N. (pkt 2 sentencji decyzji). W punkcie trzecim sentencji decyzji Dyrektor [...] wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty. W uzasadnieniu organ I instancji napisał, że na wniosek R. N. (zwanego też dalej "Właścicielem" lub "Skarżącym") Dyrektor [...], decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], zatwierdził podział ww. nieruchomości-działki nr [...] o powierzchni 9.893 m2, na działki: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 marca 2013 r. Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Dalej Dyrektor [...] wskazał, że decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką z powyższego tytułu. Na skutek odwołania wniesionego przez Właściciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO nie podzieliło stanowiska biegłego, w procesie wyceny po podziale, odnośnie do przyjętego sposobu i metody kryteriów podobieństwa nieruchomości porównawczych. Za niewłaściwe uznane zostało określenie wartości na podstawie nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących części tej nieruchomości. Relacjonując dalszy przebieg postępowania organ I instancji wyjaśnił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania uzyskał i zweryfikował, sporządzony przez biegłego w dniu [...] stycznia 2015 r., nowy operat szacunkowy. Biegły oszacował wartość nieruchomości przed podziałem podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Na potrzeby określenia wpływu dokonania podziału nieruchomości na jej wartość biegły przeprowadził analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych, położonych w P., przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Analizę oparto na bazie danych obejmującej ostatecznie 592 transakcje zawarte w okresie od 31 sierpnia 2010 r. do 12 czerwca 2014 r. Do określenia wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku, dotyczący zależności pomiędzy ceną a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży, i zastosował wzór, według którego wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn: powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek, skorygowanego o stan nieruchomości po podziale. Organ I instancji ocenił operat jako logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości jako wiarygodne. W świetle jego ustaleń wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosiła [...] zł, a według stanu po podziale – [...] zł. W rezultacie organ I instancji wskazał, że opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...]zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi [...] zł. Odwołanie od opisanej decyzji Dyrektora GEOPOZ z 06 marca 2015 r. wywiódł Właściciel, reprezentowany przez pełnomocnika r. S.. Wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 98a ust. 1 u.g.n. – poprzez uznanie, że Skarżący powinien zapłacić opłatę adiacencką, podczas gdy organ nie wykazał wzrostu wartości nieruchomości, 2) art. 98a ust. 1 u.g.n. – poprzez oparcie się na operacie naruszającym ten przepis, 3) art. 4 pkt 16 u.g.n. – poprzez uznanie, iż nieruchomości przyjęte do porównania spełniają warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej, 4) § 4 ust. 3 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.wycen.") – poprzez uznanie, iż operat sporządzony w sprawie zawiera dane niezbędne dla oceny jego rzetelności, 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującej analizy dowodu i oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym, 6) art. 9 k.p.a. – poprzez brak ustosunkowania się organu do prośby strony o wyjaśnienie różnic między dwoma wycenami tego samego biegłego. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 16, art. 98a i art. 156 u.g.n., a także § 4 ust. 3 i § 56 rozp.wycen. – utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, SKO podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Wskazało, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, iż w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. W ocenie SKO rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości zastosowanych do wyceny, wyceniał nieruchomości zgodnie ze standardami rzeczoznawców majątkowych. Przedłożenie transakcji zróżnicowanych cenowo powoduje, że szacowanie jest prawidłowe, a uzyskane wyniki szacowania w oparciu o ceny i cechy daje największe prawdopodobieństwo, że na wolnym rynku możliwe są ceny do uzyskania zawarte w operacie. Na opisaną decyzję SKO z [...] stycznia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. N., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego. W skardze zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 98a ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., a także § 4 pkt 1 i 3 rozp.wycen., 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: (a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego; (b) art. 9 k.p.a. poprzez brak zażądania od biegłego wyjaśnień dotyczących kwestii zawartych w operacie szacunkowym; (c) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uzasadniając swe stanowisko Skarżący w szczególności wskazał, że SKO orzekało na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 14 stycznia 2015 r., natomiast organ II instancji wydał decyzję w dniu 21 stycznia 2016 r. Oznacza to, iż decyzja została wydana po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia wyceny. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Po upływie tego okresu wykorzystanie operatu jest dopuszczalne jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). W ocenie Skarżącego brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest istotnym uchybieniem formalnym organu II instancji, co czyni jego decyzję błędną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 05 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], tut. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z 21 stycznia 2016 r. Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania – art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. – skutkującego koniecznością uchylenia tej decyzji. Kontrolowana decyzja zapadła w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela. Wymiar opłaty został oparty na szacunkach zawartych w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operacie szacunkowym z [...] stycznia 2015 r. (zwanym też dalej "Operatem"). Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowił przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W. stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zasady określenia wartości nieruchomości zostały zawarte w rozdziale 1 ("Określanie wartości nieruchomości") Działu V ("Wycena nieruchomości") ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w jej przepisach art. 149–art. 159. Przepisy te, po myśli art. 149 u.g.n., stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Według przywołanych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (ich obowiązki oraz status określają te przepisy, a także przepisy art. 174–art. 178 oraz art. 191–art. 192 u.g.n.), sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie mają przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., w myśl których operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Nie ulega wątpliwości, że cytowane przepisy znajdują zastosowanie także w sprawach, których przedmiotem jest – tak jak w sprawie niniejszej – ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela. Przemawia za tym w szczególności brzmienie art. 149 in principio u.g.n., z którego wynika, że przepisy art. 149–art. 159 u.g.n. stosuje się zasadniczo do wszystkich nieruchomości, bez względu m.in. na cel wyceny. Z akt sprawy wynika, że Operat, który w rozpoznawanej sprawie stanowił podstawę do naliczenia spornej opłaty adiacenckiej, zostały sporządzony w dniu [...] stycznia 2015 r. Zatem organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu 06 marca 2015 r. bez wątpienia wydał swoją decyzję w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc już po upływie owego dwunastomiesięcznego terminu "ważności" (aktualności) operatu, wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n. – czego organ II instancji najwyraźniej nie dostrzegł, skoro nie wystąpił do rzeczoznawcy o ewentualne potwierdzenie aktualności operatu w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. W tym miejscu należy podkreślić, że termin zakreślony w art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny". Pogląd, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w judykaturze (por. m.in. wyroki NSA: z 14.11.2014 r., II OSK [...]; z 02.10.2012 r., II OSK [...]; z 06.08.2010 r., I OSK [...]; z 11.02.2010 r., I OSK [...]; a także wyroki WSA: z 03.12.2015 r., IV SA/Po [...]; z 17.09.2014 r., II SA/Gd [...]; z 10.11.2010 r., II SA/Po [...]; z 25.02.2009 r., I SA/Wa [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Jak to już wyżej wskazano, jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez autora operatu, poprzez umieszczenie w nim stosownej klauzuli (art. 156 ust. 4 u.g.n.; § 58 rozp.wycen.). Tego zaś ustanowiony w sprawie rzeczoznawca majątkowy bez wątpienia nie uczynił; a organ II instancji o potwierdzenie aktualności operatu do rzeczoznawcy w ogóle się nie zwrócił. Stąd wniosek, że SKO nieprawidłowo, bo sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (art. 156 ust 3 i 4 u.g.n.), oparł swe rozstrzygnięcie na nieaktualnym już operacie szacunkowym. Wskazane uchybienie stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a także art. 7 i art. 136 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., albowiem nie pozwala rozstrzygnąć czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wycena oraz naliczona opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyroki NSA: z 02.10.2012 r., II OSK [...]; z 14.11.2014 r., II OSK [...] – CBOSA). W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów skargi byłoby co najmniej przedwczesne, gdyż nie sposób wykluczyć, że w związku ze znacznym upływem czasu od daty sporządzenia Operatu (tj. od [...] stycznia 2015 r.) rzeczoznawca odmówi potwierdzenia jego aktualności, co skutkować będzie koniecznością ewentualnego zlecenia sporządzenia nowego operatu (w razie podtrzymania przez organ I instancji woli wymierzenia Skarżącemu opłaty adiacenckiej, co jest prawem, a nie obowiązkiem organu – por. wyrok NSA z 24.08.2005 r., OSK [...], CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (915 zł), koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie przysługujące jego pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego T. S. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 14 stycznia 2015 r. w oparciu o przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. Następnie w przypadku: - uzyskania od rzeczoznawcy ww. potwierdzenia – dokona powtórnej oceny operatu oraz ponownie, merytorycznie rozpozna sprawę, także z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; - odmowy przez rzeczoznawcę potwierdzenia aktualności operatu – uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekaże sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), polecając jemu w szczególności rozważenie zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 11.02.2010 r., I OSK [...], CBOSA). W każdym przypadku obowiązkiem organu będzie sprawdzenie przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia, czy nie upłynął termin uprawniający organ do wymierzenia opłaty adiacenckiej, zakreślony w art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n.