IV SA/Po 217/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "X" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr SKO [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu wpis w wysokości 200 (dwieście) złotych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy S., na wniosek inwestora "Y" S.A., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części magazynowej na produkcyjną - ok. 1400m² oraz rozbudowie zakładu o nowy budynek o powierzchni 300m² na terenie zakładu "Y" S.A., ul. [...], R., gm. S. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "X", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: SKO.[...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie "X", domagając się uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 9, 77 kpa oraz art. 66 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej- p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższy przepis oznacza, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2013 r., II OSK 1005/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl). Wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r.- sygn. akt II OSK 2608/13). W szeregu ostatnio wydanych orzeczeń ( postanowienia NSA: z dnia 27.09.2013 r.- II OSK 1005/12; z dnia 10.10. 2013 r.- II OSK 1059/12; z dnia 23.01.2014 r.- II OSK 2004/12; z 12 lutego 2014 r.- sygn. akt II OSK 2608/13), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organizacja społeczna nie ma z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. W ocenie NSA, nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną - organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Podkreślić należy, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, nie daje zaś tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13). Przechodząc do okoliczności niniejszego postępowania wskazać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji podjęta została w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). To zatem z tej ustawy wynikać powinien interes prawny pozwalający na przyjęcie, czy określonemu podmiotowi przysługuje prawo wniesienia skargi. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Niewątpliwie art. 44 ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 31 § 1 k.p.a., w związku z czym w sprawach, w których ustawodawca przewiduje możliwość uczestniczenia organizacji ekologicznych, nie będą mogły zgłaszać swojego udziału organizacje społeczne nie mające statusu organizacji ekologicznych. Ustawowa definicja organizacji ekologicznej została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy. W przepisie tym nie definiuje się jednak w sensie ścisłym organizacji ekologicznej, a tylko wyodrębnia ją z szerszego pojęcia organizacji społecznej, przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego, czyli zakresu prowadzonej działalności. Dlatego przy określaniu pojęcia "organizacja ekologiczna" odpowiednio aktualne pozostają przepisy, które stanowią podstawę udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, a także wypracowane na ich podstawie poglądy. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. przez "organizacje społeczne" rozumie się w postępowaniu administracyjnym organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Jest to definicja o charakterze otwartym, z bardzo szerokim zakresem przedmiotowym, co nie ułatwia ustalenia, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia tylko z organizacją społeczną, czy już z organizacją ekologiczną (E. Smoktunowicz, Pojęcie organizacji społecznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, LXVIII, Wrocław 1990, s. 281; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 103). Zestawiając postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. i art. 44 ustawy, można przyjąć, że organizacja ekologiczna, będąc rodzajem organizacji społecznej, jest podmiotem spełniającym następujące warunki: • jest wyodrębniona organizacyjne – podmiot podejmujący działalność w omawianej dziedzinie, aby mógł być uznany za organizację ekologiczną, musi działać w określonych ramach organizacyjnych; pojęciem tym nie mogą zostać objęte luźne grupy społeczne podejmujące działalność ad hoc; • działa legalnie – jest to podmiot funkcjonujący na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie określonych; • prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska – statut organizacji (lub inny akt założycielski) powinien w sposób nie budzący wątpliwości definiować cele przez nią realizowane, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania konkretnej organizacji. Zatem organizacje ekologiczne są rodzajem organizacji społecznych w rozumieniu art. 5 § 1 k.p.a., a możliwość ich uczestniczenia w konkretnym postępowaniu determinuje dopuszczenie społeczeństwa do udziału w tej kategorii spraw (patrz Komentarz LEX do art. 44 ustawy- Krzysztof Gruszecki). W rozpoznawanej sprawie z załączonego do skargi regulaminu Stowarzyszenia "X" wynika, że ogólne cele Stowarzyszenia to: "działanie na rzecz wsi R." oraz "tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi" (pkt 7 lit. a i b regulaminu). Powyższe cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez "występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi", czy też "wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi" (pkt 8 lit. d-e regulaminu). W ocenie Sądu powyższe cele nie pozwalają uznać skarżącego za organizację ekologiczną. Ogólne sformułowanie "wspieranie działań proekologicznych" nie daje podstawy do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Decyzja organu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części magazynowej na produkcyjną- ok. 1400m² oraz rozbudowie zakładu o nowy budynek o powierzchni 300m² na terenie zakładu "Y" S.A. nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organizacja ekologiczna, czyli organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska, nie ma automatycznie prawa do wniesienia skargi tylko dlatego, że jest organizacją ekologiczną – lecz również musi to być jeszcze uzasadnione celami statutowymi tej organizacji (por. postanowienie WSA w Krakowie z 06.03.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/13). Zgodnie z przywołaną wyżej definicją legalną z art. 3 pkt 10 u.u.i.ś., przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Tymczasem podstawowym statutowym (a ściślej: "regulaminowym") celem Stowarzyszenia nie jest ochrona środowiska, lecz – jak wynika z pkt 7 Regulaminu – "działanie na rzecz wsi R.", które to określenie zresztą niczego nie mówi o rzeczywistych celach tej organizacji (por. wyrok WSA z 22.08.2013 r., IV SA/Po 535/13, CBOSA). W dodatku jedyna spośród bardziej szczegółowo określonych aktywności Stowarzyszenia, którą można by ewentualnie określić mianem "środowiskowej" – mianowicie "wspieranie działań proekologicznych" (pkt 8 lit. d Regulaminu) – ma bez wątpienia charakter celu instrumentalnie podporządkowanego celowi podstawowemu, jakim jest poprawa komfortu życia mieszkańców wsi R. Ogólnie sformułowanie w Regulaminie cele Stowarzyszenia, w tym jego zamierzona aktywność określona jako "wspieranie działań proekologicznych", nie dają podstawy do wyprowadzenia legitymacji skargowej tej organizacji (podobnie: postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA). Decyzja organu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części magazynowej na produkcyjną - ok. 1400m² oraz rozbudowie zakładu o nowy budynek o powierzchni 300m² na terenie zakładu "Y" S.A. nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami Stowarzyszenia, a związek ten nie może być pośredni. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy organizacja ekologiczna – czyli, jak to już wyżej wskazano, "organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska" (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) – nie ma automatycznie prawa do wniesienia skargi tylko dlatego, że jest organizacją ekologiczną, ale również w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku musi być to jeszcze "uzasadnione celami statutowymi tej organizacji", o czym wyraźnie stanowi art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. (por. postanowienie WSA z 06.03.2014 r., II SA/Kr 1464/13, CBOSA). Analiza postanowień Regulamin "X" R. prowadzi do wniosku, że określone w nim cele, nie mogą być podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z powyższych przyczyn, w uwzględnieniu przywołanych poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. W pkt II orzeczono o zwrocie wpisu stosownie do 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.