IV SA/Po 219/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. Sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.M., J.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa) nakazał M. i J.M. rozebranie obiektu gospodarczego z prefabrykowanych elementów typu ogrodzeniowego zlokalizowanego na działce położonej w P. ul. S. [...]. Powodem rozstrzygnięcia była lokalizacja obiektu w odległości 0,5 m od granicy działki, która narusza §12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie). W trakcie postępowania ustalono bowiem, że działka, na której zrealizowano obiekt nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto właściciele nieruchomości nie posiadają prawomocnej i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla lokalizacji tego obiektu. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.M. decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2008r. sygn.akt II SA/Po 631/07 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W uzasadnieniu Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających, które zaliczyły przedmiotowy obiekt budowlany, nie posiadający fundamentów, do kategorii objętej przepisem art. 3 pkt 2 ustawy: budynek. Sąd nie wykluczył zaliczenia tego obiektów do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 4 in fine ustawy. WSA w Poznaniu stwierdził nadto, iż fakt wybudowania obiektu bez pozwolenia nie oznacza braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym wystąpienia o wydanie warunków zabudowy. Odnosząc się do lokalizacji budynku w odległości 0,5 m od granicy Sąd stwierdził, iż z uwagi na możliwość wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie dla konkretnego, już zrealizowanego obiektu budowlanego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która powinna określić m.in. dopuszczalną lokalizację inwestycji, przedwczesny jest zarzut dotyczący naruszenia §12 rozporządzenia. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] zobowiązał M. i J.M. do przedłożenia ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla zrealizowanego na działce nr [...] obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Skarżący, czyniąc zadość nałożonemu obowiązkowi, przedłożył decyzję Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2008r. [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki i przewidującą możliwość zlokalizowania na działce budynku uzupełniającego zabudowę mieszkaniową o powierzchni zabudowy około 36 m2. W zakresie warunków lokalizacji tego obiektu ustalono obowiązek zachowania odległości przedstawionych na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, w szczególności poprzez zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy. W przedmiocie odległości od granic z sąsiadem, wzdłuż których nie wyznaczono linii zabudowy, nałożono obowiązek ustalenia odległości w oparciu o rozporządzenie. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy nakazał M. i J.M. rozebranie obiektu gospodarczego z prefabrykowanych elementów typu ogrodzeniowego, zlokalizowanego na działce położonej w P. ul. S. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obiekt usytuowany jest w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką na odległość 0,50 m, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Rozmiary działki, na której zrealizowano obiekt, umożliwiały jego lokalizację zgodnie z ww. rozporządzeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wziął również pod uwagę ewentualność nakazania rozbiórki części obiektu, pozostawiając możliwość legalizacji tej części, która została zlokalizowana w zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji stwierdził jednak, że brak jest takiej możliwości, z uwagi na fakt umiejscowienia większości obiektu w "niedozwolonym obszarze", jak również z uwagi na jednolity charakter konstrukcji, uniemożliwiający jej "segmentowe" zalegalizowanie. J.M., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, w którym zakwestionował zasadność zastosowania wobec wybudowanego przez niego obiektu wymogów rozporządzenia, które jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Rozporządzenie ustala bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej, oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem skarżącego, "(...) przedmiotowe rozporządzenie wypełnia znamiona art. 3 pkt 1 a-b, 2, 2a ustawy Prawo budowlane, a nie wypełnia znamion obiektu, który nie jest budynkiem i nie został zaliczony do budynków objętych dyspozycją art. 3 pkt 2 ustawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 3 pkt. 4 i art. 3 pkt. 5 ustawy, stwierdził, iż przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury i obiektów tymczasowych. Przedmiotowy obiekt wymagał zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro inwestor takiej decyzji nie uzyskał, to organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował art. 48 ust. 1 ustawy, nakładający na organ obowiązek wydania z zastrzeżeniem ust. 2 decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także jeżeli nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Uwzględniając fakt, iż dla przedmiotowej działki brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Burmistrza P. w zakresie odległości od granic z sąsiadem, wzdłuż których nie wyznaczono linii zabudowy, nakłada obowiązek ustalenia odległości w oparciu o rozporządzenie, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący - budując sporny obiekt w odległości 0,5 m od granicy - naruszył § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia. Organ II instancji zaznaczył także, iż organ I instancji wziął również pod uwagę możliwość częściowej rozbiórki spornego obiektu. Niemniej jednak w niniejszym przypadku nie może ona mieć zastosowania, ponieważ, aby przedmiotowy obiekt był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i warunkami technicznymi, musiałby zostać rozebrany z 4,20m do l,70m czyli praktycznie 70% powierzchni obiektu. Także konstrukcja obiektu, z uwagi na jednolity charakter konstrukcji, uniemożliwia jej segmentowe rozebranie. M. i J.M. wnieśli skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy i §12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Skarżący zakwestionowali stanowisko wyrażone przez organy I i II instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony niezgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] w P., ponieważ przepisy prawa budowlanego stanowią regulację autonomiczną wobec regulacji zawartej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może określać warunków technicznych zamierzonej inwestycji, wynikający z rozporządzenia. Skarżący wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Po 631/07 nie zgodził się z wcześniejszymi stwierdzeniami organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem stwierdzając, iż obiektu nie posiadającego fundamentów nie można zaliczyć do budynków objętych dyspozycją art. 3 pkt 2 ustawy. Organy obu instancji w swoich decyzjach pominęły to stwierdzenie stojąc na stanowisku, iż obiekt by być budynkiem, nie musi posiadać fundamentów. Skarżący stwierdził, iż z §1 rozporządzenia wynika, iż dotyczy ono warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej, oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, a nie obiekty budowlane. Zatem należy stwierdzić, iż przedmiotowe rozporządzenie dotyczy obiektu posiadającego fundamenty. Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 4 ustawy, katalog obiektów wymienionych w tym punkcie jest katalogiem otwartym. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. J.M. na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku podkreślił, że przedmiotowy obiekt nie ma fundamentów, w związku z czym nie jest budynkiem. Obiekt ten wybudowany jest z płyt betonowych wstawionych w słupki, na co nałożona jest siatka i na to lekki tynk. Skarżący wskazał przy tym na uzasadnienie wyroku Sądu, z którego wynika, iż nie jest to budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego, mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Po 631/07, w którym wyrażone poglądy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, stwierdzić należy, że organy administracyjne błędnie przyjęły, iż obiekt budowlany objęty zakresem przedmiotowego postępowania nie jest obiektem tymczasowym, gdyż pozostaje w tym samym miejscu ponad 120 dni. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 5 ustawy, obiektem tymczasowym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Treść powyższego przepisu wskazuje, iż występują dwie kategorie obiektów tymczasowych. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, takie jak strzelnice i inne wymienione w art. 3 pkt 5 in fine ustawy. Katalog ten nie jest zamknięty, co oznacza iż do tej kategorii zalicza się wszelkie obiekty, które charakteryzują się tym, że nie są trwale związane z gruntem. Do obiektów tymczasowych zalicza się więc również przedmiotowy obiekt wybudowany z prefabrykowanych elementów typu ogrodzeniowego, posadowiony na słupach betonowych, osadzonych na głębokość 0,60 m. Błędne przyjęcie w decyzji organu II instancji, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem tymczasowym nie oznacza jednak automatycznie, iż organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają bowiem faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie, należy kwalifikować jako budowę-wykonywanie obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przepis nie zwalnia z tego obowiązku. Z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Po 631/07, fakt trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, względnie zgłoszenie. To, czy wymagane jest pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie właściwemu organowi, ynika bowiem z przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy. Z żadnego z tych przepisów nie wynika, aby tego typu obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 (niezależnie od tego czy jest połączony z gruntem, czy też nie) był zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2. Uwzględniając fakt, iż przedmiotowy obiekt ma powierzchnię 35,70 m stwierdzić należy, iż wybudowanie tego obiektu wymagało pozwolenia na budowę. W przypadku jego braku (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), możliwym było więc zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę winna być oceniana pod kątem jej legalizacji po ustaleniu, iż budowa jest w pierwszej kolejności zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość na której wybudowano przedmiotowy obiekt budowlany, nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, działając zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2008r. sygn.akt II SA/Po 631/07, nałożył więc na skarżącego obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z obowiązku tego skarżący wywiązał się, przedkładając decyzję Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2008r. [...], ustalającą warunki zabudowy dla działki i przewidującą możliwość zlokalizowania na działce budynku uzupełniającego zabudowę mieszkaniową o powierzchni zabudowy około 36 m2. W przedmiocie odległości od granic z sąsiadem, wzdłuż których nie wyznaczono linii zabudowy, nałożono obowiązek ustalenia odległości w oparciu o rozporządzenie. Oznacza to, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany w odległości 0,5 m od granicy narusza odległości wyznaczone w § 12 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1) lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Zastosowanie powyższego przepisu, wbrew argumentacji strony, nie wyklucza bowiem fakt, iż przedmiotowy obiekt nie ma fundamentów, w związku z czym nie jest budynkiem. Zgodnie bowiem z treścią §2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Skoro więc przedmiotowy tymczasowy obiekt pełni funkcję użytkowe budynku – garażu, to znajdują wobec niego zastosowanie wymogi dotyczące odległości zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym nie powinno budzić wątpliwości to, że nie było możliwe doprowadzenie ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a w takiej sytuacji organy zobligowane były do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok NSA z 14 października 1999r, IV SA 1625/97, LEX nr 47796, zd. pierwsze). Skoro zatem skarżący wybudowali tymczasowy obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oraz obiekt ten jest niezgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, to tym samym nie nadaje się do legalizacji i podlega rozbiórce. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.