IV SA/Po 219/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy D. z dnia 7 grudnia 2022 roku numer: [...] Burmistrz Gminy D., decyzją z dnia 7 grudnia 2022 roku nr [...], odmówił przyznania A. S. dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że wnioskodawca nie będzie podejmował kroków formalnych w celu ustalenia odrębnych adresów zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby zamieszkujące w osobnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku. Organ ustalił, że dodatek węglowy został już przyznany dla innego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem wskazanym we wniosku, które jako pierwsze złożyło stosowny wniosek. A. S. skorzystał z prawa do złożenia odwołania. Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz o przyznania prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że zajmuje oddzielne pomieszczenie w budynku należącym do byłej żony. Mieszkańcy prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Każde z nich ma własny piec służący do ogrzewania zajmowanych pomieszczeń. Odwołujący się dokonuje zakupu opału niezależnie od pozostałych domowników i uznaje, że spełnia wymogi uzasadniające przyznanie dodatku węglowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał treść art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Kolegium uznało jednak, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe przyznanie dodatku węglowego dla obu gospodarstw domowych zamieszkujących pod wskazanym adresem. A. S. nie może podjąć działań w celu formalnego wyodrębnienia lokali mieszkalnych i nadania im odrębnych adresów z uwagi na fakt, że właścicielka budynku nie wyraża na to zgody. Wnioskodawca złożył drugi, późniejszy wniosek o przyznanie dodatku węglowego dla tego samego adresu. W ocenie Kolegium odmowa przyznania dodatku węglowego jest zasadna. A. S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wydaną decyzją oraz wskazał, że od 2012 roku prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, zajmuje oddzielne pomieszczenie i korzysta z osobnego pieca kaflowego. Pozbawienie prawa do dodatku węglowego jest w ocenie skarżącego niesprawiedliwe, ponieważ zarówno on jak i jego była żona dokonują zakupu opału oddzielnie, we własnym zakresie. Skarżący wskazał ponadto, iż w lipcu 2022 roku przyznano mu dodatek osłonowy. Decyzję w sprawie dodatku osłonowego wydano w oparciu o stwierdzenie stanu faktycznego tożsamego ze stanem ustalonym przez organy w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 141). Zgodnie z przepisami wskazanej ustawy, w brzmieniu ustalonym na mocy przepisów art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 roku o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236 z późn. zm.), w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym). Sprawy przyznania dodatku węglowego gospodarstwu domowemu zajmującemu odrębny lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu załatwia jest w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym w sprawach nieuregulowanych wskazaną ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185; dalej w skrócie K.p.a.). Analiza uzasadnienia wydanych decyzji uzasadnia stanowisko, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest formą działania, która ma zawierać uzasadnienie faktycznie oraz prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a.). Przyjmować zatem należy, że decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Krakowie z 9.05.2023 r., III SA/Kr 1218/22, LEX nr 3562083). Analiza uzasadnienia decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy D. ewidentnie nie odpowiada wskazanym powyżej wymogom. W treści uzasadnienia decyzji organ nie powołał ustaleń faktycznych i w tym zakresie odesłał do jednego z dowodów włączonych do akt sprawy, tj. notatki służbowej opracowanej na podstawie wywiadu środowiskowego. Przy ocenie zasadności żądania wniosku Burmistrz odwołał się do treści art. 2 ust. 3a oraz ust. 3b ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że na wyżej wymieniony adres został już przyznany dodatek węglowy innemu gospodarstwu domowemu, które złożyło wniosek jako pierwsze. Uznać zatem należało, że rozstrzygniecie organu I instancji wymyka się kontroli sądowej w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, a ocena zasadności żądania wniosku została przeprowadzona w oparciu o przepisy, które nie przystają do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W treści art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym jednoznacznie stwierdzono, że nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego zajmującego pod tym samym adresem odrębny lokal, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Na etapie postępowania odwoławczego nie zostały usunięte wszystkie wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji. Do uzasadnienia decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze "przeniesiona" została treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych. Organ wskazał, że A. S. złożył wniosek o dodatek węglowy dla adresu ul. [...] w D.. Deklarację CEEB dla w/w adresu złożyła A. S. wskazując zainstalowane źródło ciepła: - ogrzewanie elektryczne, zainstalowane, nieeksploatowane, bez oznaczenia funkcji, - piec kaflowy na paliwo stałe, dwa zainstalowane, dwa eksploatowane, o funkcji centralnego ogrzewania. Odwołując się do treści notatki służbowej Kolegium wskazało ponadto, że A. S. od rozwodu w [...] roku zajmuje odrębną część budynku mieszkalnego, którego właścicielem jest była żona. Zajmuje oddzielny pokój oraz ma własną kuchnię (brak łazienki). W pokoju ma piec kaflowy na węgiel, który oddzielnie kupuje i składuje w oddzielnym pomieszczeniu gospodarczym. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W budynku mieszkalnym jest jeden licznik na energię elektryczną, wodę i kanalizację. Rachunki przychodzą na właściciela i są dzielone na osoby mieszkające. Gaz butlowy do kuchenek mieszkańcy kupują oddzielnie do swoich kuchni. A. S. nie ma w żaden prawny sposób uregulowanego prawa do zamieszkiwania w części domu, jedynie stały meldunek. Zajmuje wydzielony lokal (kuchnia oraz pokój) z oddzielnym wejściem z korytarza głównego. Kuchnia została wyodrębniona z części budynku gospodarczego. Właścicielka budynku nie wyraża zgody na wydzielenie zajmowanego lokalu w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołane zostały właściwe z punktu widzenia załatwienia kontrolowanej sprawy przepisy art. 2 ust. 3c, ust. 3d oraz ust. 3e ustawy o dodatku węglowym. Natomiast w zakresie wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi Kolegium kierowało się przy załatwieniu sprawy wskazano, że "(...) w sprawie nie było możliwości zastosowania wyjątku z art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym i przyznania dodatku dla obu gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Organ I instancji przyznał dodatek węglowy A. S. na adres ul. [...] w D.. Z uwagi na to, że wniosek A. S. to drugi (późniejszy) dla tego samego adresu, zasadnie organ I instancji odmówił przyznania dodatku węglowego wnioskodawcy". Powyższa argumentacja nie pozwala określić, które okoliczności stanu faktycznego kontrolowanej sprawy w ocenie Kolegium stanowią o konieczności odmowy przyznania dodatku węglowego na gruncie art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym. Zdawkowe stwierdzenie, że "w niniejszej sprawie nie było możliwości zastosowania wyjątku z art. 3 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym" powoduje, że odmowa przyznania dodatku węglowego ma cechy rozstrzygnięcia arbitralnego, bo w uzasadnieniu decyzji nie ma wszechstronnej informacji o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując takie rozstrzygnięcie. Brak jasnej i jednoznacznej argumentacji w powyższym zakresie nie pozwala na oddalenie skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić, że okolicznością przesądzającą o odmowie przyznania dodatku węglowego na gruncie art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym nie może być to, że na adres ul. [...] w D. przyznano już dodatek węglowy, a wniosek skarżącego jest drugim i późniejszym dla tego samego adresu, a także to, że właścicielka nie wyraża zgody na wydzielenie lokalu zajmowanego przez skarżącego. Uwzględnić bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym regulacja opisana w art. 2 ust. 3c wskazanej ustawy znajduje zastosowanie do odrębnych gospodarstw domowych, które zajmują odrębny lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu. Uzasadnione wydaje się, o czym ostatecznie rozstrzygną organy, że jedynie brak zgody właścicielki na wydzielenie zajmowanego przez skarżącego lokalu ma ten skutek, iż aktualizuje obowiązek rozpoznania podania skarżącego, jako żądania wypłaty dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania. Natomiast z treść przepisu art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym expressis verbis wynika, że w opisanej powyżej sytuacji, czyli zgłoszenia żądania wypłaty dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, wyłączone jest stosowanie przepisów art. 2 ust. 3a-3b ustawy o dodatku węglowym. Przy powyższych założeniach uwzględniać należy, że podstawą prawną odmowy przyznania dodatku węglowego na gruncie art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym nie mogą być te postanowienia ustawy o dodatku węglowym, które wskazują, że jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, a dodatek węglowy na wniosek złożony dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego na ten sam adres miejsca zamieszkania wypłacany jest wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W doktrynie zauważa się, że z dniem 3 listopada 2022 roku zmieniono ważne zasady dotyczące ustalenia prawa do dodatku węglowego. Jedną z ważniejszych zmian jest przyznanie prawa do dodatku gospodarstwom domowym, które co prawda mają jeden adres, ale faktycznie stanowią odrębne jednostki i posiadają niezależne źródła ciepła. Przepisy dotyczące dwóch gospodarstw domowych usytuowanych pod jednym adresem stanowią odpowiedź na liczne sytuacje, w których faktycznie i bezsprzecznie odrębne gospodarstwa domowe z powodów stricte formalnych otrzymywały tylko jeden dodatek węglowy, co w wielu przypadkach stanowiło nie tylko swoistą "niesprawiedliwość", ale generowało konflikty związane z podziałem dodatku między kilka gospodarstw domowych (P. Mrozek, P. Piskozub, A. Sobolewska, Dodatek mieszkaniowy, energetyczny, węglowy i od innych źródeł ciepła, Warszawa 2022). O zasadności wniosku o wypłatę dodatku węglowego dla odrębnego gospodarstwa domowego rozstrzyga zatem nie tylko to, czy wniosek złożono dla tego samego adresu miejsca zamieszkania, ale także i to czy pod tym samym adresem odrębne gospodarstwo domowe zajmuje odrębny lokal i wykorzystuje oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania Uzasadnienie przyszłej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym oraz przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych załatwianej sprawy, powinno odnosi się do ustawowych warunków przyznania dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, które obejmują: zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych, brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.