IV SA/Po 219/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia 8 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę w całości. Starosta N. , po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. , decyzją z dnia 4 października 2023 roku (nr [...]), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek F na działce nr ewidencyjny [...], obręb P., gm. N. . Starosta wskazał, że na wezwanie organu do wniosku inwestora załączona została ostateczna decyzja Burmistrza N. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 2 października 2012 roku (nr [...]). Organ wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia 26 lutego 2018 roku Rada Miejska w N. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta N. oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla terenów pomiędzy ulicą [...] i Ulica [...] - część A, którą opublikowano w Dz. Urz. Woj. W.. z dnia 14 marca 2018 roku pod pozycją [...]. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji, odkreślają sposób i możliwości zagospodarowania terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nr [...] określa linie rozgraniczające teren inwestycji, a według ustaleń planu, na tym obszarze projektuje się drogę wojewódzką nr [...] pn. "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w N. (decyzja Wojewody nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dni 24 maja 2023 roku). Wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wygaśnięciu podlegają inne decyzji o warunkach zabudowy obejmujące ten teren. Dysponent decyzji o warunkach zabudowy nie jest w stanie wykonać swojej decyzji na obszarze objętym decyzją ZRID i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę w granicach określonych przez decyzję o warunkach zabudowy. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia 8 stycznia 2024 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że pozwolenie na budowę, w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Teren pod wnioskowaną inwestycję stanowi część działki nr [...], która jest objęta trzema planami miejscowymi, tj. planem miejscowym z 2018 roku, planem miejscowym z 2022 roku oraz planem miejscowym z 2023 roku. Plan miejscowy uchwalony 27 września 2023 roku wszedł w życie z dniem 25 października 2023 roku. Ten plan nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, ale w obecnej chwili wiąże już organ rozpatrujący odwołanie. Z wyrysu tego planu wynika, że obejmuje on w całości teren przeznaczony w decyzji o warunkach zabudowy pod budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek lit. F). Objęta nim część działki o numerze ewidencyjnym [...] P. przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej (symbol 1U), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (1MN/U), tereny wewnętrznego ciągu pieszo-jednego (1KDWxs). Teren objęty wnioskiem objęty jest symbolem 1U, na którym plan ustalił możliwość lokalizacji budynku usługowego w zabudowie wolnostojącej (§ 15 ust. 2 pkt 1 lit. a planu miejscowego z 2023 roku). W konsekwencji planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w planie miejscowy. S&. Sp. z o.o. z siedzibą w L. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca, wskazując na uchybienia, których dopuścił się organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. , zobowiązania organu na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. do załatwienia sprawy w sposób wskazany przez Sąd, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Spółki decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 35 ust. 1-4a ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie przepisów, tj. utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sytuacji kiedy to skarżąca legitymowała się kompletem dokumentacji niezbędnej do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i wydana decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) art. 35 ust. 1 pkt. 1a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że zamierzenie budowlane skarżącej Spółki stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. , w sytuacji kiedy WSA w Poznaniu wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 750/23 z dnia 15 lutego 2024 roku stwierdził nieważności niniejszego planu na skutek skargi skarżącej Spółki, 3) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 2 października 2012 roku, w sytuacji kiedy to decyzja o wygaszeniu warunków zabudowy nie jest prawomocna, a samo uchwalenie planu miejscowego nie warunkuje automatycznego i bezwzględnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, 4) art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak powołania w uzasadnieniu decyzji argumentów i materiału dowodowego w zakresie wskazania przesłanek, które uzasadniałyby zasadność utrzymania w mocy decyzji odmownej, a także braku wyjaśnienia dlaczego w niniejszej sprawie nie wykonano modyfikacji granicy działki tak by była zgodna z przebiegiem planowanej drogi obwodowej, 5) art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej, zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron zgodnego z zasadami dobrej administracji oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 §1 oraz art. 135 P.p.s.a.) Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie stwierdził podstaw dla przyjęcia stanowiska, że organ odwoławczy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Na gruncie powołanej powyżej regulacji przyjmuje się, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy. Hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Przepis 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 27.11.2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923). Brak jest podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że kwestionowana skargą decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Wojewoda ustalił i udokumentował w aktach administracyjnych stan prawny gruntu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., gm. N. . Analiza akt sprawy potwierdza, że w dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym na obszarze wskazanej działki obowiązywały trzy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta N. oraz wiaduktu wraz aktywizacją gospodarczą terenów pomiędzy ul. [...] i ul. [...] – część A opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 14 marca 2018 roku pod pozycją [...], która weszła w życie z dniem 29 marca 2018 roku, - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 maja 2022 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu P. część A opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 czerwca 2022 roku pod pozycją [...], która weszła w życie z dniem 24 czerwca 2022 roku, - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 września 2023 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu P. - część B opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 października 2023 roku pod pozycją [...], która weszła w życie z dniem 26 października 2023 roku. Włączony do akt sprawy wyrys z tych planów w skali 1:2000 potwierdza ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy, że działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., gm. N. , w obszarze wyznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy, przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej (symbol 1U) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (1MN/U). Włączona do dokumentacji projektowej mapa do celów projektowych, obrazująca planowane zagospodarowanie działki nr [...], potwierdza stanowisko prezentowane w odwołaniu, że usytuowanie planowanej zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny F) nie koliduje z przebiegiem projektowanej drogi wojewódzkiej (6KDG). Wojewoda trafnie jednak dostrzegł, że usytuowanie planowanej zabudowy zaprojektowane zostało w tej części działki nr [...], która została przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej (symbol 1U). Zgodnie z treścią § 15 ust. 2 pkt 1 lit a uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 września 2023 roku dla terenu o symbolu 1U, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalono lokalizację budynku usługowego w zabudowie wolnostojącej. Uznać zatem należało, iż Wojewoda, bez naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, trafnie doszedł do przekonania, że planowana zabudowa jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co słusznie, czyli bez naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, rozpoznał jako okoliczność wystarczającą dla utrzymania w mocy rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla budynku F. W tym stanie rzeczy dalsze czynności wyjaśniające, w szczególności badanie czy dokumentacja projektowa jest kompletna oraz formułowanie oceny czy spełnione zostały inne warunki udzielania pozwolenia na budowę było oczywiście zbędne. Okolicznością indyferentną dla merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym było stanowisko Starosty N. , który przyjmował, że dysponent decyzji o warunkach zabudowy nie jest w stanie wykonać swojej decyzji na obszarze objętym decyzją ZRID i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) nie stanowią prawidłowego wzorca dla oceny legalności decyzji w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia legalności decyzji Wojewody, nieistotne są nieprawidłowości decyzji organu I instancji, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie udzielania pozwolenia na budowę zawarł zdawkowe stanowisko w przedmiocie przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie środków sądowoadministracyjnych w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jest aktualne w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolowana sprawa administracyjna została zgodnie z prawem załatwiona w postępowaniu odwoławczym. O wadliwości zaskarżonej decyzji nie stanowi argumentacja skargi odwołująca się do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 750/23, które toczyło się równolegle z postępowaniem odwoławczym w kontrolowanej sprawie. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 750/23, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. , stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 27 września 2023 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu P. - część B 1 wraz z załącznikiem graficznym w części obejmującej teren działki nr ewidencyjny [...] w obrębie P.. Złożenie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 września 2023 roku nr [...] nie stanowiło o konieczności zawieszenia administracyjnego postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 750/23. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, która została usunięta z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważność, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 P.p.s.a.). Stąd w kontrolowanej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji (wyrok NSA z 26.03.2021 r., I OSK 2369/18, LEX nr 3336673). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa ( art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Wojewoda miał obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące na dzień wydawania decyzji. Nieprawdą jest, że projektowane zamierzenie budowlane nie stało w sprzeczności z przeznaczeniem terenu działki nr [...] określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 750/23 zapadł w dniu 15 lutego 2024 roku, a zaskarżona decyzja została wydana 8 stycznia 2024 roku. Wyrok jest nieprawomocny. Od wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.