IV SA/Po 220/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi T. B. S. "Z. K." sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego – T. B. S. "Z. K." sp.z.o.o w Kościanie kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/B. Popowska /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski Pismem z dnia [...] października 2008 r. T. B. S. Z. K. Sp. z o.o. złożyło wniosek do Burmistrza Miasta K. o ustalenie, w sposób przewidziany w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wypłatę na rzecz spółki odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości położonych na Osiedlu O. w K., wskutek utraty mocy, z dniem 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Burmistrza Miasta K. odmówiono wnioskodawcy ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położonych w K. na osiedlu O. (działki nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...]) z tytułu utraty mocy z dniem 1 stycznia 2003 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. ( zatwierdzonego uchwała nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 1994 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. działki [...], [...], [...] przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, zaś działka [...] przeznaczona była w części pod budownictwo mieszkaniowe, a w części pod tereny zieleni izolacyjnej. Powyższy plan zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachował moc do dnia 31 grudnia 2003 r.. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Z powyższego przepisu zdaniem organu wynika, że ustalenie odszkodowania związane jest z działaniem gminy w zakresie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a nie utratą ważności planów z mocy ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. S. Z. K. Spółka z o. o. w K. wskazało, że z zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla O. O. w K.. Zatem zdaniem Skarżącego nastąpiła zmiana planu, co uniemożliwiło korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Wobec powyższego w ocenie TBS zostały wyczerpane przesłanki z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przysługuje mu jako właścicielowi przedmiotowych działek odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Skarżący wskazał, iż gmina jest z woli ustawodawcy i z mocy ustawy jedynym podmiotem odpowiedzialnym za skutki zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez względu na przyczynę tych zmian. TBS wskazał, iż w wyniku zmiany planu, nieruchomości nie mogą być wykorzystywane zgodnie z ich wcześniejszym przeznaczeniem oraz obniżeniu uległa wartość. Skarżący podniósł, iż dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w swych ustaleniach, iż na obszarze E47MW,MN może być realizowana zabudowa mieszkaniowa wielo i jednorodzinna. Natomiast nowy plan, który przyjęty został uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. przewiduje w swych ustaleniach dla tego obszaru jedynie budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Skarżący wyjaśnił, iż na przedmiotowych działka planowana była zabudowa wielorodzinna, a obecny plan nie pozwala na realizację tych funkcji. Niemożność realizacji pierwotnych planów inwestycyjnych powoduje konieczność podziału tych działek i ich sprzedaż pod przewidziane i dozwolone obecnym planem budownictwo jednorodzinne. Ponadto Skarżący wskazał, iż art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym miejscu nie zawęża prawa do odszkodowania wyłącznie w sytuacji, gdy uchylenie lub zmiana planu następuje w wyniku działania gminy. Zdaniem TBS odpowiedzialność odszkodowawcza gminny jest bezwarunkowa i całkowicie niezależna od przyczyny zmiany planu. Skarżący podniósł, iż jest rzeczą bezsporną, iż w wyniku działań ustawodawcy w powiązaniu z równoczesnym zaniechaniem gminy, nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której, grunty dotąd budowlane stały się gruntami rolnymi i straciły na wartości.. Właściciele tych gruntów, bez własnej winy, utracili prawa nabyte i ponieśli straty materialne. Odnosząc się do argumentu organu I instancji, iż ustawodawca nie przewidział prawa żądania odszkodowania w sytuacji, gdy plan miejscowy przestaje obowiązywać z mocy przepisu ustawowego, skarżący podniósł, że pozbawienie właścicieli gruntów prawa do odszkodowania za skutki zmiany planu wynikające z ustawy, stanowiłoby naruszenie prawa własności zagwarantowanego w Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zarówno roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do gminy, jak i roszczenia gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, związane odpowiednio z brakiem możliwości lub ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości oraz wzrostem lub obniżeniem wartości nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 1, 3 i 4 ustawy, powstają w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, co ustawodawca wprost stanowi. Nie obejmuje tym samym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz wzajemnych rekompensat z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości powstałych w konsekwencji wejścia w życie przepisów szczególnych. Nie obejmują również zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Organ zwrócił uwagę, iż skutkiem utraty mocy obowiązującej "starych" planów może być nie tylko brak możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub obniżenie wartości nieruchomości, ale też wzrost jej wartości i wówczas właściciel nie ponosi opłaty na rzecz gminy z tego tytułu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło T. B. S. Z. K. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K.. Skarżący wskazał, iż stanowisko SKO, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje przypadków, w których zmiana planu wynika z przepisów szczególnych jest nietrafne. Zdaniem Skarżącego przepis ten w ogóle nie odnosi się do przyczyn zmiany planu. Ponadto skarżący wskazał, iż przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym, wyłączającym zarówno art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jak i jurysdykcję sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Burmistrz Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji uznali, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy wynikająca z uchwalenia albo zmiany planu miejscowego przewidziana w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż zgodne z dyspozycją art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy administracyjne I i II instancji orzekając w kwestii odmowy przyznania odszkodowania z uwagi na fakt, iż utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K. na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie spełnia przesłanek przyznania odszkodowania z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, weszły w kompetencje sądu. Decyzja stwierdzająca brak podstaw do wypłaty odszkodowania jest bowiem orzeczeniem w sprawie powierzonej kognicji sądów powszechnych. Negatywny charakter rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty odszkodowania z uwagi na brak ustawowych przesłanek, nie zmienia bowiem tego, iż jest to orzeczenie w sprawie mającej charakter cywilnoprawny. Cywilnoprawny charakter roszczeń odszkodowawczych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy powoduje, iż spory z tego tytułu rozstrzygają sądy powszechne (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowane przestrzenne - komentarz" C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 295). Wobec wyraźnego brzmienia art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdzenie Skarżącego, iż art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem wyłączającym jurysdykcję sądów powszechnych uznać należy za nietrafne. Powyższe oznacza, iż Burmistrz Miasta K., do którego wpłynął wniosek z dnia [...] października 2008 r. uznając, że roszczenie z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powstaje jedynie w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i nie obejmuje obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej utratą mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. powinien w trybie przewidzianym w art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej kpa) zwrócić wniosek wnioskodawcy. Zgodnie z w/w przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż organy I i II instancji kierując sprawę na drogę postępowania administracyjnego i rozstrzygając kwestię zasadności wypłaty odszkodowania wbrew jednoznacznej treści art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchybiły obowiązkowi przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości rzeczowej przewidzianej w art. 19 i n. kpa prowadząc w konsekwencji do nieważności wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji, a więc wystąpienia kwalifikowanej wady postępowania przewidzianej w art. 156 §1 pkt 1 kpa. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje bowiem nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Na marginesie wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że strona Skarżąca wraz z odwołaniem kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. przesłała pismo z dnia [...] lutego 2007r., w którym wystąpiła do Skarbu Państwa na ogólnej zasadzie przewidzianej w art. 417 Kodeksu cywilnego z wezwaniem do zapłaty kwoty 577,06 zł. tytułem odszkodowania za koszty poniesione w wyniku konieczności zawarcia warunkowej umowy kupna nieruchomości - działki nr [...], wpisanej do KW [...], (nie objętej zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego) opierając swe żądanie na utracie z mocy prawa mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. Organ odwoławczy miał więc dodatkową wskazówkę o cywilnoprawnym, charakterze sprawy o sporne odszkodowanie. Zwrócić należy także uwagę na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 marca 2007r. sygn. akt K 54/05 uznając przepis art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zgodny z Konstytucją RP i stwierdzając brak możliwości dochodzenia odszkodowania od ustawodawcy, wyraźnie wskazał na to, iż do sytuacji, w których znaczne obszary miast pozostały bez planów zagospodarowania przestrzennego, wskutek ustawowej utraty mocy planów dotychczas obowiązujących doszło na skutek wieloletnich zaniechań, jakich dopuściły się samorządy. Jak zauważył bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku decyzja o uchyleniu tych planów miejscowych została podjęta przez ustawodawcę w roku 1994 i wyrażona w art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 25 sierpnia 1994 r. Od tego czasu adresaci ustawy powinni byli układać swoje plany przy świadomości, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utracą moc najpóźniej 2 stycznia 2000 r. Żaden akt urzędowy organów władzy publicznej nie usprawiedliwiał oczekiwania trwałości tych planów. Dwukrotne przesunięcie terminu utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogło uzasadniać oczekiwania, że plany zachowają moc obowiązującą przez jeszcze dłuższy okres, a jedynie zmieniało perspektywę czasową układania działań w oparciu o obowiązujące plany. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynęła na uzasadnione oczekiwania adresatów ukształtowane na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie i dotyczące czasu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Powyższe oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył możliwości dochodzenia roszczeń od organów samorządów terytorialnych. Powyższe przy uwzględnieniu treści art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ogólnej zasady dochodzenia roszczeń z deliktów (art. 415 i nast. Kodeksu cywilnego) wskazuje na cywilno prawną drogę dochodzenia spornego odszkodowania. W tym stanie rzeczy, Sąd nie rozstrzygając zasadności dochodzenia odszkodowania wynikających ze zmiany sytuacji prawnej nieruchomości powstałej w wyniku utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/M. Dybowski /-I/. Kucznerowicz /-/B. Popowska KB/