IV SA/Po 223/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję Burmistrz R. decyzją z dnia 07.11.2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm., dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła), po rozpatrzeniu wniosku E. W. (dalej jako skarżący), odmówił przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (dalej jako dodatek dla gospodarstw domowych). Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym łub innym rodzajem biomasy albo kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG albo kocioł olejowy zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 poz. 438 z późn. zm.) do dnia 11.08.2022 r. Burmistrz R. wyjaśnił, że w związku z faktem, iż w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej jako CEEB) nie widnieje deklaracja dotycząca źródeł ogrzewania dla adresu ul. [...], [...], dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że zamieszkuje pod adresem ul. [...] [...] i na powyższy adres złożył stosowną deklarację do CEEB, jednak na skutek pomyłki błędnie nie oznaczył numeru lokalu, tj. nr [...]. W konsekwencji złożona przez skarżącego deklaracja choć zawiera niewłaściwe oznaczenie nieruchomości, w rzeczywistości dotyczy jego gospodarstwa domowego, czyli adresu: ul. [...] [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z 31.01.2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji, remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. SKO podkreśliło, że ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. 2022, poz. 2236) zmieniono ustawę o dodatku węglowym w ten sposób, że dodano zapisy, zgodnie z którymi: 1. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. 2. W przypadku, o którym mowa powyżej gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt. burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. 3. W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu. 4. W przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. 5. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Jak wyjaśnił organ II instancji powyższe zmiany weszły w życie w dniu 03.11.2022 r., a ustawodawca postanowił, iż do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. zmian, stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Z uwagi na powyższe, a w szczególności mając na względzie wprowadzoną zasadę stosowania ustawy w nowym brzmieniu, znaczy zakres zmian dokonany ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, charakter tych zmian, a także prawo strony do merytorycznego rozpoznania jej sprawy w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, a sprawa na ponowne rozpoznanie przez organ I instancji. SKO podkreśliło, iż na podstawie art. 2 ust. 15g ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm., dalej jako u.d.w.)., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Końcowo Kolegium wskazało, że znowelizowane przepisy u.d.w. nakładają na organy administracji obowiązek przeprowadzenia badania okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. Wydanie decyzji odmownej jedynie w oparciu o treść zgłoszonej deklaracji do CEEB należało więc uznać za działanie nieprawidłowe. W ocenie Kolegium konieczne stało się zatem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie oceny, czy na podstawie znowelizowanych przepisów u.d.w. wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania przedmiotowego dodatku. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO z dnia 31.01.2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. W. zarzucając organowi odwoławczemu błędne zinterpretowanie jego wniosku. Decyzja SKO odnosiła się bowiem w swej istocie do dodatku węglowego, nie zaś do dodatku dla gospodarstw domowych, o który wnioskował skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego uwzględnienie podnosząc, iż w całości uznaje zasadność wniesionego sprzeciwu. Na skutek oczywistej omyłki błędnie bowiem potraktowano przedmiotową sprawę jako sprawę dotyczącą wypłaty dodatku węglowego, zamiast sprawę dotyczącą dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.01.2023 r., wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy więc skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest, co prawda, zwrotem ocennym, jednak przyjmuje się, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 73/23, CBOSA). W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach jakie zakreśla art. 64e p.p.s.a., Sąd podzielił podniesiony przez skarżącego w sprzeciwie zarzut. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uczynił przepisy ustawy o dodatku węglowym, zaś argumentacja tejże decyzji opiera się na analizie znowelizowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym. Tymczasem, przedmiotem postępowania toczącego się przed organem I instancji było rozpoznanie wniosku o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, o którym mowa w ustawie o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Niespójność samej podstawy materialnoprawnej powoduje, że decyzja organu II instancji nie może się ostać. Intencją skarżącego było przyznanie na jego rzecz dodatku dla gospodarstw domowych, nie zaś dodatku węglowego. Kolegium popełniło błąd doszukując się podstaw uchylenia decyzji organu I instancji w ustawie o dodatku węglowym. Analiza treści decyzji SKO oraz jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy z uwagi na podobieństwo przepisów w sprawie dodatku węglowego i dodatku dla gospodarstw domowych, mylnie przyjął, że postępowanie z wniosku skarżącego dotyczy właśnie dodatku węglowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze spostrzegło swoje uchybienie, wnosząc o uwzględnienie sprzeciwu w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium w nieuzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Przyczyny, dla których organ II instancji uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, nie uzasadniają bowiem w analizowanym przypadku możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że ustalenia organu odwoławczego w zakresie przesłanek dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. okazały się błędne, należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.