IV SA/Po 225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z huraganem uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 14, art. 18 ust. l pkt 4, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106, art. 109, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), § 2 - § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 roku huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. (Dz.U. Nr 167, poz.996 – dalej rozporządzenie Rady Ministrów), art. 35 § 3, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej Kpa) odmówił przyznania G. O. jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej oraz budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 roku huraganu. W uzasadnieniu organ po przytoczeniu przepisów prawa wskazał, iż brak przesłanek do przyznania wnioskodawcy pomocy określonej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów, ponieważ ustalono, iż straty w uprawach rolnych spowodowane huraganem wynoszą 0,04% średniej rocznej produkcji i nie przekraczają 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym. Ponadto straty w budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych nie przekraczają 1050 zł (wyniosły 862,50 zł). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. O. wskazując, iż decyzja jest niesłuszna i krzywdząca oraz iż oszacowanie strat w jego gospodarstwie jest zaniżone. Do odwołania strona załączyła fotografie szkód. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu przepisów prawa podniósł, że w dniu [...] września 2011 r. w gospodarstwie odwołującego powstały szkody spowodowane huraganem oraz iż w dniu [...] października 2011 r. został sporządzony protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym odwołującego. Koszt strat w uprawach rolnych oszacowano na kwotę 45,10 zł, co stanowi 0,04 % średniej rocznej produkcji rolnej, zaś straty w budynku gospodarczym oszacowano na kwotę 862,50 zł, co nie przekracza kwoty 1.050,00 zł. Dalej organ wskazał, iż odwołujący spełniał przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w ramach pomocy rodzinom rolniczym dotkniętych huraganem w 2011 r. z uwagi na to, iż odwołujący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednakże w związku z tym, że straty w uprawach rolnych odwołującego nie przekroczyły 30 % średniej rocznej produkcji rolnej, a w budynkach gospodarczych nie przekroczyły kwoty 1.050,00 zł, to organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował § 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów. Przepisy nie dopuszczają w tej kwestii żadnego wyjątku. Argument podniesiony przez odwołującego w odwołaniu, że szkody w jego uprawach zostały zaniżone, nie może być uwzględniony, ponieważ odwołujący nie złożył zastrzeżeń do sporządzonego protokołu, a Kolegium nie ma technicznych możliwości zbadania i zweryfikowania powstałych strat. Organem właściwym do tego jest powołana przez Wojewodę wielkopolskiego Komisja, składająca się z osób posiadających niezbędną wiedzę w zakresie oszacowania strat spowodowanych m.in. huraganem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. O. wskazując, iż huragan uszkodził dach na stodole i oborze oraz że popękało około 60 płyt eternitu. W ocenie skarżącego oszacowane straty w jego gospodarstwie są zaniżone i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż stanowisko skarżącego zawarte w skardze nie ma wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Koźminek odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w związku z huraganem w 2011 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez: a) huragan lub deszcz nawalny w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich lub budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych lub b) przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych - zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, zwaną dalej "komisją"; 3) szkody spowodowane przez: a) huragan lub deszcz nawalny w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich lub przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników lub b) huragan lub deszcz nawalny w budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych wynoszą powyżej 1.050 zł. Poza sporem pozostaje, że skarżący jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w jego gospodarstwie powstały szkody, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Przedmiotem sporu pozostaje jednak rozmiar szkód spowodowanych w gospodarstwie skarżącego przez huragan, a także prawidłowość przyjętej przez organy procedury ich szacowania. W aktach administracyjnych znajduje się dokument - protokół z oszacowania strat sporządzony przez komisję powołaną zgodnie przywołanymi powyżej zasadami. Z protokołu tego wynika, iż straty w uprawach rolnych spowodowane huraganem wynoszą 0,04% średniej rocznej produkcji, co prowadzi do wniosku, że straty te nie przekraczają 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym. Z protokołu tego wynika również, iż straty w budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych oszacowano na 862,50 zł. Skarżący we wniesionym odwołaniu jak i skardze zakwestionował prawidłowość oszacowania strat w jego gospodarstwie wskazując, iż zostały one zaniżone. Na dowód swoich twierdzeń skarżący przedłożył dokumentację fotograficzną obrazującą wielkość szkód w jego gospodarstwie. Organ administracyjny odnosząc się do argumentów skarżącego wskazał, iż nie mogą być uwzględnione, ponieważ odwołujący nie złożył zastrzeżeń do sporządzonego protokołu, a Kolegium nie ma technicznych możliwości zbadania i zweryfikowania powstałych strat. Organem właściwym do tego jest powołana przez Wojewodę w. Komisja, składająca się z osób posiadających niezbędną wiedzę w zakresie oszacowania strat spowodowanych m.in. huraganem. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, iż organ uznał, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność poniesionych szkód jest protokół sporządzony przez komisję. Pogląd taki jest błędny. Wskazać należy bowiem, że rozporządzenie będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, cytowanej na wstępie. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (ust. 1) i określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej (ust. 2). Zatem Rada Ministrów posiadała delegację ustawową do określenia wyłącznie zasad i warunków technicznych realizacji tego programu pomocy społecznej, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Brak jest więc podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia w ten sposób, iż wykluczają one, w przypadku braku protokołu komisji oszacowania szkody, możliwości uwodnienia wysokości szkody w oparciu o inne dowody (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 928/08; lex nr 499580). Tym samym w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy społecznej z tytułu strat spowodowanych wystąpieniem w 2011 roku huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego modyfikowane jedynie regulacjami rangi ustawowej zawartymi w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i jednoznacznymi postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącymi zagadnień takich jak na przykład. wyłączenie obligatoryjności przeprowadzania wywiadu środowiskowego w tego rodzaju sprawach (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów). Podzielić należy także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992r., sygn. akt III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenia bez wyraźniej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 Kpa. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazać należy także, że zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego powinny więc ustalić szkody jak i ich wysokość w każdy dopuszczalny prawem sposób. Protokół oszacowania szkód jest niewątpliwie najbardziej pożądanym dowodem potwierdzającym wystąpienie szkód i ich rozmiar, ale ograniczenie się przez organy wyłącznie do tego dowodu, w sytuacji gdy prawidłowość jego sporządzenia, przy wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 75 i 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto odnosząc się do argumentu organu, iż skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu wskazać należy, że protokół znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy nie został podpisany przez skarżącego, a więc nie jest wiadomym czy skarżący brał udział przy jego sporządzaniu oraz czy miał możliwość wnieść uwagi do niego. Ponadto z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z protokołu komisji nie wynika czy skarżący w jakikolwiek sposób został poinformowany o możliwości kwestionowania sporządzonego protokołu. W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy Kpa nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 Kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, a także z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c Ppsa jako wadliwe Sąd uchylił. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł Kpa mającego na celu, w szczególności ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy czy faktycznie wielkość szkód w gospodarstwie skarżącego została zaniżona.