IV SA/Po 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 września 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary za użytkowanie budynku mieszkalnego bez pozwolenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wymierzył W. P. karę w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości O. nad N. przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu organu wyjaśnił, że kontrola budowy w/w budynku ujawniła fakt przystąpienia inwestora do użytkowania budynku. Wobec powyższego – na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) – wymierzono karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, której wysokość wyliczono stosując przepis art. 59f ust. 1 w/w ustawy. Wymiar kary naliczono jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wg ustawy wynosi [...] zł, budynek mieszkalny jednorodzinny sklasyfikowano w kategorii I. Wyliczenie wymiaru kary obejmuje dziesięciokrotne jej podwyższenie: [...] x (s) x (k) x (w) =[..] x [...] zł x [...] x [...] = [...] zł Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia wniósł W. P., który wskazał, że rozpoczął budowę budynku ze względu na ciężką sytuację mieszkaniową jego sześcioosobowej rodziny. Dodatkowe obciążenie obowiązkiem zapłaty kary doprowadzi do dalszego pogorszenia jego sytuacji życiowej. Wniósł o anulowanie lub znaczne obniżenie nałożonej na niego kary. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego aktu i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 § 1 kpa. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z treści w/w przepisów Prawa budowlanego wynika, że wymierzenie przedmiotowej kary nie jest uprawnieniem organu, lecz leży ono w sferze jego obowiązków ustawowych. Tak więc kara musi być wymierzona zawsze wówczas, gdy stwierdzi się przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił również, że tylko Wojewodzie Wielkopolskim przysługuje uprawnienie do rozłożenia nałożonej kary na raty. W skardze z dnia [...] lutego 2010 r. W. P. zarzucił postanowieniu organu odwoławczego naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię oraz wniósł o uchylenie postanowień organów I i II instancji. W ocenie skarżącego wykładnia wskazanych przepisów jest nieprawidłowa, na co wskazują orzeczenia sądów administracyjnych – wyrok NSA o sygn. II OSK 1159/06 z 8 października 2007 r. , wyrok WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke 328/08 i WSA w Warszawie z 26 października 2006 r. o sygn. VII SA/Wa 1264/06. Zdaniem skarżącego brak przesłanek materialnych do nałożenia kary ponieważ obiekt budowlany był użytkowany tylko w części. Nie można więc było nałożyć kary jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Ponadto – według skarżącego – zastosowane przepisy nie dotyczą sytuacji, gdy doszło do wybudowania budynku w sposób istotny odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, co miało w niniejszej sprawie i zostało stwierdzone w protokole z [...] listopada 2009 r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracje sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga okazała się bezzasadna. Wprawdzie osnowa skargi zawiera tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, niemniej w treści skargi można znaleźć sformułowania, które odnoszą się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Na str. 5 skargi (k. 5 akt sądowych) skarżący odnosi się do treści protokołu kontroli z 17 listopada 2009 r., w którym stwierdzono m.in., że do zakończenia budowy pozostało wykonanie robót wykończeniowych poddasza. W tym miejscu należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół nr [...] z [...] listopada 2006 r. (k. 4 akt organu I instancji). W protokole stwierdzono m.in.: "Do zakończenia budowy pozostało wykonanie robót wykończeniowych poddasza. Parter budynku spełnia wymogi użytkowe. W trakcie kontroli potwierdzono przystąpienie do użytkowania części budynku. Do jego użytkowania według oświadczenia złożonego do niniejszego protokołu przystąpili w czerwcu 2006 r." Protokół został podpisany przez G. P. i W. P. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji skarżący nie zawarł żadnych zarzutów odnośnie treści protokołu, wręcz przeciwnie potwierdził, że zmuszony był zamieszkać z rodziną w nowym budynku, kiedy tylko był na tyle przygotowany (k. 3 akt organu II instancji). W tych okolicznościach za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że skoro: - stwierdzono, że budynek posadowiony na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w O. n/N. jest użytkowany, - fakt użytkowania potwierdzony został przez skarżącego, to przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powyższe wnioskowanie organu zasługuje na aprobatę w sytuacji, gdy – jak to wynika z powyższego protokołu kontroli – do użytkowania budynku przystąpiono w czerwcu 2006 r., a do dnia kontroli ([...] listopada 2009 r. ) nie ukończono wszystkich robót (wykończenie poddasza). Wobec powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut skargi o błędnej wykładni art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Drugi z powołanych przepisów określa sposób obliczania kary. Sam tryb i wysokość obliczonej kary nie był przedmiotem sporu między stronami, a według Sądu nie budzi on zastrzeżeń. Odnośnie poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądowych powołanych w skardze należy zauważyć, że wyrok WSA w Kielcach został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 listopada 2009 r. o sygn. II OSK 1179/09 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu kasacyjnego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara taka powinna być wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce niezależnie od tego czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenie samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i powinno stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania. To postępowanie może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może natomiast mieć miejsce sytuacja, w której, mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, organ nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu w/w orzeczenia podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że skoro wykonała budynek niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem, to nie ma podstaw do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Odnośnie poglądu, cytowanego przez skarżącego, a wyrażonego w wyroku NSA z 8 października 2007 r. , to zauważyć należy, że sprawa, która była przedmiotem badania przez w/w Sąd, dotyczyła samowolnego użytkowania obiektu z wykorzystaniem części socjalno-biurowej na mieszkanie. Natomiast w sprawie niniejszej, na co wskazano wyżej, przedmiotem użytkowania jest budynek mieszkalny wykorzystywany w tym celu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. AT-Sz