IV SA/Po 227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 17 marca 2022 r. nr LI/325/2022 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica" oddala skargę w całości. Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy nr LI/325/2022 z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica" (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, rok 2022, poz. 2388). Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2022.572 t.j. z dnia 10.03.2022 r.) polegające na wskazaniu w § 4 ust. 8 załącznika do uchwały gospodarstwa rolnego w Rudnikach 24, które ma przyjmować i zapewnić opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy Opalenica, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy nakazuje zawarcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w szczególności wskazanie gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (bez dookreślenia ich kategorii). W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 8 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w § 4 ust. 8 załącznika do przedmiotowej uchwały ustalono, że gmina Opalenica zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w Rudnikach 24, które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy Opalenica. W ocenie Prokuratora zapis ten jest sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Prokurator wskazał, że Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzęta,o bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, upiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu upewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Innymi słowy, w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Rada gminy zobowiązana jest m.in. do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla wszystkich - bez wyjątku - zwierząt gospodarskich (niezależnie od stosunków własnościowych). Zaskarżona regulacja stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do wykonywania zadań związanych z zapobieganiem bezdomności zwierząt i zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniem, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że jej zarzuty są zasadne i Rada Miejska Opalenicy rozpoczęła prace nad wprowadzeniem zmian w przedmiotowej uchwale, jednak z uwagi na konieczność rozwiązania umowy z dotychczasowym schroniskiem dla zwierząt stało się to niemożliwe. Jednocześnie wskazano, że w projekcie programu na rok 2023 zmodyfikowano zaskarżony zapis, uwzględniając argumentację Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Opalenicy nr LI/325/2022 z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica". Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna. Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miejska Opalenicy uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 559, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano powyższy przepis oraz przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej: "u.o.z."). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, rok 2022, poz. 2388). Sąd wskazuje, że w § 4 ust. 8 załącznika do przedmiotowej uchwały ustalono, że gmina Opalenica zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w Rudnikach 24, które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy Opalenica. Istotą sporu jest to, czy określenie w powyższej regulacji kategorii zwierząt gospodarskich jako bezdomnych jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu załącznika do uchwały. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrócić należy uwagę, że pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" zdefiniowanym w art. 4 pkt 16 ustawy, ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, natomiast przez "zwierzęta gospodarskie" zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Faktycznie w programie wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i wskazano, że miejsce to dotyczy przebywania bezdomnych zwierząt gospodarskich, natomiast w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy wskazano, ze program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, czyli bez kategoryzacji zwierząt jako bezdomnych. Niemniej w ocenie Sądu wskazanie kategorii tych zwierząt jako bezdomnych nie może być uznane za rażące uchybienie, skutkujące nieważnością uchwały, o ile w ogóle można je uznać za uchybienie, skoro już z art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich zwierząt. Istotne jest, że definicja zwierząt gospodarskich z art. 4 pkt 18 u.o.z. odsyła do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, które to z kolei określają wyłącznie gatunki zwierząt, natomiast nie dotyczą w żadnym stopniu cech związanych z bezdomnością, które to cechy (wskazane w definicji zwierząt bezdomnych w art. 4 pkt 16 u.o.z.) są istotą bycia podmiotem objętym przedmiotowym programem. W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać określenia w § 4 ust. 8 załącznika do przedmiotowej uchwały, że gmina Opalenica zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w Rudnikach 24, które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim, za uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej regulacji. Należy przede wszystkim podkreślić, że gdyby zwierzęta gospodarskie nie posiadały cech zwierząt bezdomnych (ucieczka, zbłąkanie, porzucenie przy braku możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką pozostawały), to w ogóle nie aktualizowałaby się potrzeba umieszczania ich w gospodarstwie wskazanym w zaskarżonym § 4 ust. 8 załącznika do uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżony zapis jest spójny z art. 11a ust. 1 i art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.