IV SA/Po 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skarg M.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia [...] nr [...], w przedmiocie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza J. z dnia [...] o numerach: [...][...],[...],[...] oraz z dnia [...] o numerach: [...],[...]. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P.Miładowski mb sygn. IV SA/Po 231/06 U Z A S A D N I E N I E A. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), § 2 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 77/05/672 - dalej rozporządzenie) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] września 2005 r. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w Jego miejscu zamieszkania. Dnia [...] września 2005 r. doręczono Skarżącemu wezwanie, w którym zobowiązano Wnioskodawcę do: umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania; uzupełnienia dokumentacji- pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia 28 września 2005 r. pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej udali się do miejsca zamieszkania rodziny Wnioskodawcy, lecz wnioskodawca nie wyraził chęci rozmowy z pracownikami socjalnymi. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że zgodnie z art. 106 § 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zachowanie odwołującego zmierza do uniemożliwienia przeprowadzenia tego wywiadu i dlatego umorzenie postępowania jest zgodne z art. 105 kpa. B. Działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa, art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ups oraz § 2 ust. 3, i § 7 rozporządzenia umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] września 2005 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w Jego miejscu zamieszkania. Dnia [...] września 2005 r. doręczono Skarżącemu wezwania, w których zobowiązano Wnioskodawcę do: umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania; uzupełnienia dokumentacji- pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia [...] września 2005 r. pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej udali się do miejsca zamieszkania rodziny Wnioskodawcy, lecz on nie wyraził chęci podjęcia z nimi rozmowy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 1 art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych-dalej: ustawa o sko; art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. C. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa oraz art. 39 ust. 1, 106 ust. 4, 107 ust. 1 i 4 ups umorzono postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, co do którego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca osoby zainteresowanej. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 1, art. 17 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy o sko- art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji stwierdzając, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zachowanie Strony uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. D. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ups oraz § 2 ust. 3 i § 7 rozporządzenia umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współpracy ze strony skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mimo odebranego wcześniej wezwania z dokładnym zaznaczeniem terminu wizyty pracowników socjalnych. Podkreślono, że podczas wizyty pracowników socjalnych, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2005 r. nikogo nie zastano. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art.. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy o sko oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stwierdzono, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzją administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. M.W. uniemożliwił przeprowadzenie tego wywiadu. E. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, 105 § 1 kpa oraz art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ups,§ 2 ust. 3, § 7 rozporządzenia umorzył postępowanie dotyczące wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dokonanie oceny czy osoba kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponieważ M.W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o sko, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 106 ust. 4 ups decyzję adminstracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. M.W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu i dlatego umorzenie postępowania jest zgodne z art. 105 kpa. M.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o numerach: [...],[...],[...],[...],[...]. Zdaniem Skarżącego decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując poprzednie argumenty. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Sąd działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) połączył sprawy o sygnaturach akt IV SA/Po 231/06, IV SA/Po 232/06, IV SA/Po 233/06, IV SA/Po 234/06, IV SA/Po 235/06 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem pozostają one ze sobą w związku i dalej prowadził je pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 231/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., gdy strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 §1 k.p.a., który przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, stąd podlega ona rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pomimo oznaczenia w wezwaniu z dnia 03 stycznia 2005 r. dokładnej daty i godziny przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie zastali skarżącego w miejscu zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że skarżący swoją postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Nieobecność skarżącego w domu, a w konsekwencji niemożność przeprowadzenia wywiadu w konkretnej, podanej wcześniej dacie i godzinie jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc skarżący spowodował brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania wnioskowanych świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MB