IV SA/Po 233/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M. Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej, oddala skargę /-/E.Kręcichwost – Durchowska /-/B. Popowska /-/P. Miładowski Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. , nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył na M. Zarząd Budynków Mieszkalnych w K.obowiązek do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z oficynami usytuowanych na nieruchomości w K. przy ul . Ł. [...] w terminie do [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organa wskazał, iż ekspertyza jest niezbędna do dokładnego określenia zużycia elementów konstrukcyjnych obiektów. Organ zauważył, iż w trakcie oględzin stwierdzono przeciekający miejscami dach, duże zawilgocenie budynków, odpadający tynk na elewacjach budynku itp. Uzasadniając kwestię wydania decyzji na zarządcę organ wyjaśnił, iż M.Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. zarządza nieruchomością na zasadzie "prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia". Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. Zarząd Budynków Mieszkalnych w K., wskazując, że przedmiotowy budynek jest budynkiem prywatnym, których współwłaściciele, znani z imienia i nazwiska, winni być zobowiązani do wykonania obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem. Ponadto odwołujący wskazał, iż MZBM jest tylko zarządcą budynku, który na wniosek właścicieli przejął zarząd państwowy. Odwołujący podniósł, iż ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105 poz. 509 ze zm.) uchyliła przepisy o zarządzie państwowym i dotychczasowy zarządcza , czyli MZBM działa na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. uchylono zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu nałożonych obowiązków i orzeczono o wykonaniu nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...] kwietnia 2009 r., a w pozostałej części postanowienie utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę nałożonego na M. Zarząd Budynków Mieszkaniowych w K. obowiązku stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, proz. 1118 ze zm.). Organ wskazał, iż z treści tego artykułu wynika, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, mogą w drodze postanowienia, nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ podniósł, iż treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na zarządcę obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił, iż MZBM nie twierdził, że gmina skorzystała z przysługującego jej roszczenia o przejęcie przez nią zarządu wobec niezłożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o przywrócenie zarządu w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111 poz. 723). Organ zwrócił również uwagę, iż również art. 40 ustawy o własności lokali, który w ust. 2 przewidywał, że do czasu uregulowania spraw związanych z zarządem przez właścicieli, do spraw związanych z zarządem stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu zleconego przez właścicieli osobie fizycznej lub prawnej, nie pozbawił MZBM zarządu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. zarzucając mu: - naruszenie przepisów art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2), art. 61, art. 70 i art. 3 pkt 1 i 11 Prawa budowlanego i art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w postanowieniu i jego uzasadnieniu przepisów oraz niesłuszne i bezpodstawne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako "zarządca", poprzez przyjęcie zastosowania nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., jak i ustawy nowelizującej ustawę o najmie lokali mieszkalnych, a także przez przedwczesnego uznania, że stan budynku - w całości uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego, co miało istotny wpływ na treść postanowienia, - naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu wyłączenia z zarządu nieruchomością istptnej części budynku i niedopuszczalnego uniemożliwienia jego sprawowania poprzez przejęcie przez właścicieli do wyłącznego posiadania i decydowania o budynku w sposób uniemożliwiający "normalne" sprawowanie czynności zarządczych oraz nieustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść postanowienia. W ocenie skarżącego organ odwoławczy przeoczył, że wobec uchylenia przepisów - najpierw o zarządzie państwowym, a następnie przecież także przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych, w tym także przepisów przejściowych i końcowych (a zdaniem skarżącego także ustawy nowelizującej z 1997 r.), brak jest uzasadnienia formalnoprawnego dla dalszego sprawowania zarządu budynkiem przez skarżącego, a ponadto brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wydatkowania środków finansów publicznych na tego rodzaju cele, skoro nie jest to wcale zadanie własne gmin lub zadanie zlecone. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nawet nie próbowały uzasadniać, dlaczego adresatem obowiązków z Prawa budowlanego może i powinien być skarżący, a nie właściciele nieruchomości. Samo stwierdzenie skarżącego, że sprawuje zarząd nieruchomością nie jest bowiem i nie było wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący jest zarządcą, na którym ciążą obowiązki z art. 81 c, 61, 62 i 66 Prawa budowlanego. W rezultacie organy administracji nie wyjaśniły nawet o jakiego "zarządcę" chodzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a jakim zarządcą jest skarżący, skoro nie jest zarządcą w rozumieniu prawa trwałego zarządu z ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest nim na podstawie umowy. Skarżący podniósł, iż ujawnieni współwłaściciele nie zatwierdzili też czynności skarżącego jako zarządcy, natomiast w sposób notoryczny uniemożliwiają należyte sprawowanie jakiegokolwiek zarządu budynkiem, chyba że pod tym pojęciem rozumieć ponoszenie kosztów, ale nie pobieranie pożytków, które wyłączyli w przeważającej mierze. Wywodzą przy tym, że skarżący jest zobowiązany wykonywać wszystkie ich polecenia, które spełniają wymogi zlecenia. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż doszło do nieformalnego przejęcia zarządu przez właścicieli, co pozostaje w sprzeczności z podawaną dotychczas w dobrej wierze przez skarżącego podstawą sprawowania zarządu na podstawie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządu oraz w związku z uchylaniem przepisów Prawa lokalowego właściciele nieruchomości powinni, o ile chcieli przejąć zarząd nieruchomością, złożyć najpierw w terminie do dnia 12 listopada 1995 r., a następnie do dnia 31 grudnia 1998 r. oświadczenie o przejęciu w zarząd nieruchomości, co skutkowało brakiem wzajemnych rozliczeń (opcją zerową). Skarżący zwrócił uwagę, iz oświadczenia takiego nie złożono do dnia dzisiejszego W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nieuzasadnione było powołanie w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień niepublikowanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt: II CK 71/03 - zapadłego w wyniku kasacji skarżącego, który to Sąd rozstrzygał zupełnie inne kwestie, a mianowicie rozliczeń między właścicielem, a zarządcą co do kosztów już poniesionych. Skarżący podniósł, iż zarządzając wieloma nieruchomościami prywatnymi i ponosząc wysokie koszty ich zarządu jest narażony na ponoszenie szkody z tym związanej, jak i na zarzuty o niewłaściwe gospodarowanie finansami publicznymi, skoro zmuszony jest do ich wydatkowania na nieruchomości prywatne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu wynika zatem, że może on być zastosowany jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót lub stanu technicznego-obiektu. Zaskarżone postanowienie ma więc charakter dowodowy służący do uzyskania niezbędnych informacji co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i ewentualnych czynności jakie należy podjąć w celu przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uregulowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Ograny nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć postępowanie w każdym przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Przy czym uzasadnionych wątpliwości nie można utożsamiać z pewnością. Dlatego do zastosowania omawianego przepisu wystarczy uzyskanie informacji dotyczącej niewłaściwego stanu technicznego budynku, o ile nie budzi ona wątpliwości co do swej prawdziwości. W niniejszej sprawie w trakcie oględzin w dniu [...] kwietnia 2007 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, w którym stwierdzono m.in.. iż w pokryciu dachowym występują prześwity. Następnie w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzono m. in., iż budynek jest bardzo zaniedbany, występują ubytki tynków na elewacji, zużyta stolarka, stopnie drewniane od lat nie naprawiane, miejscami przeciekający dach. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania odbył w terenie oględziny i dokonał oceny przeprowadzenia dowodu, celem udzielenia jednoznacznej odpowiedzi jakie kroki należy podjąć, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem i warunkami należytego użytkowania. W tym miejscu zauważyć należy, iż zarzut skarżącego dotyczący błędnego zaadresowania decyzji jest niezasadny. Postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ może skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 214/07, Lex nr 468753, w którym stwierdzono, iż wybór któregoś z podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 2 nie należy do uznania organu. Wskazanie podmiotów zobowiązanych do złożenia ekspertyzy o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania nieruchomością wspólną. W niniejszej sprawie czego nie kwestionuje skarżący, a wręcz przeciwnie sam zwraca na to uwagę, MZBM na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w K. – Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1982 r., [...]sprawował tzw. zarząd państwowy. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych po wejściu w życie tej ustawy, do dalszych czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, czyli takich jak skarżący, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Oznacza to, że skoro nie nastąpiła sytuacja przewidziana w ust. 2 art. 61, to jednostka zarządzająca, która w dalszym ciągu prowadzi zarząd winna w stosunkach z właścicielem stosować reguły kodeksu cywilnego przewidziane do prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Na zasadę prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia wskazuje sam skarżący. W zażaleniu na postanowienie sam skarżący wskazał, że obecnie sprawuje zarząd na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Również w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r., skarżący stwierdził, że MZBM wykonuje funkcję zarządcy przedmiotowej nieruchomości bezumownie, jako prowadzący cudze sprawy bez zlecenia. Powyższe potwierdza ponadto pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. w którym Prezydent wskazał, iż zarządzanie przez MZBM cudzą nieruchomością bez zlecenia jest niewłaściwym rozwiązaniem. Stanowisko, iż MZBM wykonuje funkcję zarządcy bezumownie, jako prowadzący cudze sprawy bez zlecenia, skarżący wielokrotnie potwierdzał w swoich pismach adresowanych do współwłaścicieli. Ponadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. MZBM wskazał, iż jest zainteresowany podpisaniem umowy na zarządzanie jak również podniósł, iż MZBM na mocy art. 753 § 2 Kodeksu cywilnego służy prawo ubiegania się o zwrot wydatków i nakładów poniesionych na nieruchomość. Zgodnie z art. 753 § 2 Kodeksu cywilnego z czynności swych prowadzący cudzą sprawę powinien złożyć rachunek oraz wydać wszystko, co przy prowadzeniu sprawy uzyskał dla osoby, której sprawę prowadzi. Jeżeli działał zgodnie ze swoimi obowiązkami, może żądać zwrotu uzasadnionych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami oraz zwolnienia od zobowiązań, które zaciągnął przy prowadzeniu sprawy. W tym miejscu odnieść należy się do twierdzeń skarżącego, iż zarzutu zastosowania nieobowiązujących przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż obecnie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. nie obowiązuje, to jednakże w ocenie Sądu zasadne jest powoływanie się na jej regulacje. Wyżej cytowany art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych należy w ocenie Sądu interpretować w ten sposób, iż od dnia wejścia w życie jej przepisów do czynności jednostek zarządzających stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Powyższy przepis wskazuje datę początkowa stosowania przepisów kodeksu cywilnego do czynności podejmowanych przez ww. jednostki zarządzające. Natomiast w żadnym przypadku nie określa daty końcowej. Również późniejsze uchylenie ww. ustawy nie powoduje, że jednostki zarządzające, które od dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych działały na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia obecnie działają na innych zasadach. W ocenie Sądu art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych tzw. zarząd państwowy przekształcił w stosunek cywilnoprawny. Samo uchylenie przepisów ww. ustawy nie powoduje, iż stosunek ten ustał. Tylko wskazanie w przepisach ustawy uchylającej, iż stosunek cywilnoprawny, który powstał na podstawie art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustaje lub przekształca się uzasadniałby twierdzenia skarżącego. W art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.) brak jest regulacji wskazującej na ustanie stosunku cywilnoprawnego. Powyższe jak również liczna korespondencja adresowana do współwłaścicieli nieruchomości odnośnie przejęcia przez nich zarządu nad nieruchomością sugerują, iż sam skarżący, uznawał siebie za zarządcę prowadzącego cudze sprawy bez zlecenia. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, gmina nie skorzystała z przysługującego jej roszczenia o przejęcie przez nią zarządu wobec niezłożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o przywrócenie zarządu w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1997 r. Nr 111 poz. 723). Zgodnie z tym przepisem w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości, do której stosuje się art. 61 ustawy, o której mowa w art. 1, wniosku o przywrócenie zarządu w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r., gminie przysługuje roszczenie o przejęcie przez niego zarządu. Kwota wydatków poniesionych z budżetu gminy na eksploatację i remonty w okresie od dnia 12 listopada 1994 r. do dnia przywrócenia zarządu, a nie zwrócona przez właściciela, podlega zabezpieczeniu hipoteką na nieruchomości; odsetki od tej kwoty wynoszą 5% w stosunku rocznym. Wobec powyższego uznać należy, iż skoro nie nastąpiła ze strony właścicieli żadna prawem przewidziana czynność zmierzająca do przejęcia zarządu, a wręcz przeciwnie oświadczyli oni w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r., iż prowadzenie zarządu może odbywać się w dalszym ciągu bez zmian tj. w formie umowy dorozumianej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zarząd wygasł, zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącego, że wykonuje on zarząd na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Zatem skoro jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy właściciele nieruchomości traktują MZBM jako zarządcę, jak również on sam wskazuje, że zarządza nieruchomością na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego słusznie skierowały postanowienie do M. Zarządu Budynków Mieszkaniowych, jako do zarządcy budynku mieszkalnego w K., przy u. Ł. [...]. Również zarzut skarżącego dotyczący nieuzasadnionego powołania się na wyrok SN jest chybiony z uwagi na fakt, iż ani organ I jak i II instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć nie powołują się na wskazane przez skarżącego orzeczenie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego są niezasadne, a kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby naruszało ono prawo w stopniu wymagającym jego usunięcie z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/B. Popowska /-/P. Miładowski JH