IV SA/Po 233/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...]stycznia 2014r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania E. S. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora [...] w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymienioną w sentencji decyzją Zarząd [...], na podstawie przepisów: art. 145, 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), § 9 uchwały Rady Miejskiej . nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia[...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. [...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P.przy ul. Ż. [...],oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...] stanowiące własność E. S. oraz P.S. w związku z wybudowaniem drogi. W dalszej części organ przytoczył treść uzasadnienia organu I instancji oraz przepisy prawa stanowiące podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Następnie organ wyjaśnił, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przestanek: - wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji, że wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Organ wyjaśnił, że w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy Ż., doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ I instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie [...] sierpnia 2006 r. Organ podniósł, iż istotne w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody porównywania parami. Organ podkreślił, iż po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą, właściwego rynku nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. S. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając decyzjom: wydanie ich pod wpływem błędu, błędne określenie daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wreszcie wydanie decyzji ostatecznej po terminie - pierwsza decyzja została wydana przed upłynięciem 3 letniego ustawowego terminu, po uchyleniu tej decyzji przez SKO, kolejna została wydana po tym terminie oraz wyliczenie opłaty adiacenckiej bezprawnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. Sąd podziela poglądy wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym zaznaczyć należy, iż na powyższe stanowisko nie ma wpływu spór pomiędzy organem a skarżącymi, co do daty początkowej biegu tego terminu, ponieważ nawet przyjmując datę określoną przez organ uznać należy, iż ustalenie opłaty nastąpiło po terminie. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie do treści art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż stworzenie warunków do korzystania drogi nastąpiło w dniu odbioru robót tj. w dniu [...] 2006 r. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przeciwne, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności (zob przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32). Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu 15 stycznia 2014 r., po upływie prawie 5 lat od dnia stworzenia w dniu 29 sierpnia 2006 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora GEOPOZ, SKO również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 Ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 Ppsa uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność umorzenia postępowania w sprawie, w całości.