IV SA/Po 233/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości O. dz. nr [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 8 ust. 3 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i pkt 3 w zakresie zwrotu "i na terenie RM."; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz W. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W. W. wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości O. dz. nr [...] w części obejmującej: § 8 ust. 3 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i pkt 3 w zakresie zwrotu: "i na terenie RM" i wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i pkt 3 w zakresie zwrotu: "i na terenie RM" zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 2a oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny uchwały, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda stwierdził, że w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem na terenie RM - tj. minimalną szerokość frontu działki [...] m oraz w pkt 2 lit. b ustalono minimalną powierzchnię działki - 2500 m˛, natomiast w pkt 3 - kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - od 70° do 110°. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W przypadku gruntów rolnych w miejsce procedury scalania i podziału nieruchomości funkcjonuje postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów, którego celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz, U. z 2018 r. poz. 908). Zatem ustalenie w planie parametrów scalenia i podziału nieruchomości dla gruntów rolnych (RM), których procedura ta nie obejmuje, stanowi przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., a tym samym naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w myśl art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 2a tejże ustawy wynika, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Stąd też - w świetle powołanych przepisów - ustalenie w § 8 ust. 3 pkt 14 uchwały minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek na terenie RM 2500 m2 jest niedopuszczalne. Skarżący nadmienił, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia 28 listopada 2018 r. pod poz. 9360. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że przedmiotowa skarga jest zasadna, lecz nie wymaga stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ wniósł o orzeczenie przez Sąd wykreślenia spornych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przez zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć zawarte w nim postanowienia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności podejmowanych w celu uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. W. W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 8 ust. 3 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i pkt 3 w zakresie zwrotu: "i na terenie RM". Stosownie do § 3 pkt 3 przedmiotowej uchwały ustala się następujące przeznaczenie terenów: teren zabudowy zagrodowej, w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony symbolem RM" Teren RM pozostaje zatem gruntem rolnym. W § 8 ust. 3 pkt 14 uchwały ustalono dla terenu RM minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek 2500 m˛. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Stosownie zaś do art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z Wojewodą, że ustalenie w § 8 ust. 3 pkt 14 uchwały minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek na terenie RM 2500 m˛ jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził zasadność skargi także odnośnie drugiego z zarzutów. Należy podzielić stanowisko zawarte w skardze, że ustalenie w planie miejscowym parametrów scalenia i podziału nieruchomości dla gruntów rolnych (RM), których procedura ta nie obejmuje, stanowi przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p. W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem na terenie RM - tj. minimalną szerokość frontu działki 30 m oraz w pkt 2 lit. b ustalono minimalną powierzchnię działki - 2500 m˛, natomiast w pkt 3 - kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - od 70° do 110°. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (tak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 578/18, LEX nr 2549078). W przypadku gruntów rolnych w miejsce procedury scalania i podziału nieruchomości funkcjonuje postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów, którego celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i pkt 3 w zakresie zwrotu: "i na terenie RM" zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).