IV SA/Po 235/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska ( spr. ) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]roku nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski KB/ Sygn. akt IV SA / Po 235 / 05 UZASADNIENIE M. B. zarejestrował się jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...]r. W dniu [...] r. otrzymał on propozycję szkolenia jako rzeźnik- wędliniarz. Kurs miał się odbywać w L. M. B. odmówił udziału w szkoleniu, ponieważ- jak wyjaśnił w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2004 r. - nie stać go na koszty dojazdu do L. W tej sytuacji, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r., znak [...], nr [...] orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej przez M. B. z dniem [...] listopada 2004 r. Ww. decyzję wydano na podstawie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b i art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 oraz art. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji stwierdził, że M.B. odmówił udziału w szkoleniu bez uzasadnionej przyczyny. Odwołując się od powyższej decyzji, M.B. stwierdził, że zmuszony był odmówić udziału w szkoleniu, ponieważ nie zapewniono mu zakwaterowania, natomiast on nie jest w stanie ponosić kosztów dojazdu z K. do L. Decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania M.B., Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, iż bezspornym jest fakt, że M.B. został poinformowany o tym, że koszty dojazdu będą refundowane, co wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, dlatego też okoliczności powyższe nie mogą stanowić usprawiedliwienia odmowy przyjęcia propozycji szkolenia i w efekcie zmiany zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie należy stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki wymienione w cytowanym wyżej art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uprawniające organ pierwszej instancji do orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej. W skardze kierowanej do Sądu, M.B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r. W uzasadnieniu, skarżący wskazał, iż decyzja Wojewody została wydana w oparciu o błędne twierdzenia Wojewody, jakoby skarżący został poinformowany o tym, że koszty dojazdu z K. do L. będą refundowane, mimo że w rzeczywistości "fakt poinformowania go w tej kwestii nie miał w ogóle kiedykolwiek miejsca", zaś dodatkowo skarżący podniósł, iż sama refundacja kosztów następuje po pewnym okresie od czasu rozpoczęcia szkolenia, natomiast on nie miał środków na dojazdy od pierwszego dnia szkolenia. Podsumowując powyższe, skarżący stwierdził, iż nie zostały spełnione żadne przesłanki upoważniające Wojewodę do podjęcia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i dodając ponadto, że niesłuszny jest również zarzut niewydania biletów ani zaliczki na dojazdy do miejsca szkolenia, ponieważ działając w ramach uprawnień wynikających z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Powiatowy Urząd Pracy w K. nie ma takich możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmawiając udziału w szkoleniu, skarżący wyraźnie wskazał przyczynę swojej decyzji. Ustawa o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy precyzyjnie określa przypadki, w których organ administracji może pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego. Do podstawowych obowiązków organów administracji należy więc dokładne ustalenie, czy osoba bezrobotna spełnia ustawowe przesłanki do pozbawienia jej tego statusu. W przedmiotowej sprawie organy orzekające nie dołożyły jednak należytej staranności tak w przeprowadzaniu postępowania dowodowego jak i w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, iż organ administracji może pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego, jeżeli bezrobotny odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu, przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy. Ustalenie rzeczywistej przyczyny odmowy udziału w szkoleniu udzielonej przez skarżącego miało więc podstawowe znaczenie dla kwestii odebrania mu statusu bezrobotnego. Należy zaś wskazać, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, które zaprzeczały racjom prezentowanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy zignorował te informacje, a jako fakt udowodniony potraktował pouczenie odwołującego się o refundacji kosztów dojazdu dokonane przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, chociaż powinno wzbudzić wątpliwości organu, czy rzeczywiście twierdzenia organu I instancji odpowiadają faktycznej sytuacji. Twierdzenia te bowiem nie miały poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a notatka służbowa pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w K., dotycząca pouczenia M.B. o możliwej refundacji została opatrzona datą [...] stycznia 2005 r., a więc datą prawie 2 miesięcy po decyzji organu I instancji i 2 (sic!) dni po wydaniu decyzji przez organ II instancji (karta 27 akt administracyjnych). Tak więc, w rozpatrywanej sprawie zabrakło rzetelnej oceny, dokonanej w postępowaniu organu odwoławczego, gdyż oparł się on jednostronnie na twierdzeniach organu I instancji, całkowicie ignorując twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu, chociaż z nich wyłaniał się całkowicie odmienny obraz ocenianej sprawy, co winno, zdaniem Sądu, stanowić dostateczny impuls do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w postępowaniu przed organem II instancji. Według Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie, organy obu instancji wymogów tych nie zachowały, nie uwzględniły bowiem i nie zbadały faktycznych powodów odmowy udziału w szkoleniu skarżącego. Tym samym organ odwoławczy nie ustalił i nie zbadał, czy faktycznie skarżący został pouczony o możliwości uzyskania refundacji kosztów dojazdu na szkolenie. Organ odwoławczy nie ustalił tych okoliczność, chociaż należało to do jego podstawowych obowiązków - mógł on np. sprawdzić rzeczywisty stan sprawy w drodze dopytania skarżącego. W świetle powyższego, wnioski, jakie organy rozstrzygające w sprawie poczyniły z pominięciem tych elementów, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Bez poczynienia wskazanych ustaleń nie można bowiem uznać, iż skarżący z całą pewnością zasługiwał na pozbawienie go statusu bezrobotnego. Należy wskazać, że błędy organów administracji są tym bardziej dotkliwe, iż dotyczą kwestii życiowych bezrobotnego, dla którego przyznanie lub odebranie statusu bezrobotnego jest sprawą kluczową, a więc organy administracji publicznej powinny dochować najwyższej staranność, aby wydane przez nie rozstrzygnięcia nie były obarczone żadnymi wadami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, iż organy administracji publicznej nie dochowały staranności i przekroczyły nakazy wynikające z art. 9 kpa, a więc złamały zasadę informowania stron, gdyż nie poinformowały skarżącego o możliwości refundacji kosztów dojazdu, tym samym powodując wszczęcie zaskarżonego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sadu, kierując się zasadą informowania stron [udzielania pomocy prawnej stronom (art. 9 kpa)], organ I instancji obowiązany był poinformować skarżącego o możliwości refundacji kosztów przejazdu w sposób wyraźny, a, jak Sąd wskazał powyżej, z oświadczenia skarżącego i uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, by takie pouczenia miało miejsce, mimo że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, zaś udowodnione naruszenie tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W takim wypadku, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanym działaniem. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 (obecnie: art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40 / 92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 110 akceptowany przez B. Adamiak [w:] Kpa. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 79- 80). Z kolei, art. 8 kpa nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania tak, by pogłębić zaufanie do organów państwa. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie takiego pouczenia z naruszeniem art. 8 i 9 kpa skarżącemu nie udzielono. Konsekwencją powyższych błędów organu odwoławczego popełnionych w postępowaniu dowodowym były wady uzasadnienia decyzji a w zasadzie jego niekompletność. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym, organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ winien był zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawniły się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, powinny budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Ominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stworzyło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. "Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji m.in. dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. [...] W takim wypadku organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1981 r., I SA 2147 / 81, ONSA 1981, nr 2, poz. 104). Podsumowując, zdaniem Sądu niepełne ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy wpłynęły na ww. wady uzasadnienia, których wynikiem było rażące naruszenie przepisów kpa. Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji winny uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych, a następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy, podjąć stosowną decyzję i ją wyczerpująco uzasadnić, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ I. Kucznerowicz KB/