IV SA/Po 235/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P., J. P., M. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M., J., M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W.. nr [...] ([...]) z dnia [...] czerwca 2021 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy budynku gospodarczego (wymiar: [...] x [...] m, wysokość [...] m) zlokalizowanego w O. W.., ul.K. (dz. nr [...]), którego właścicielami są M., J., M. P. oraz informujące o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Po przeprowadzonej kontroli na nieruchomości ustalono, że na działce znajduje się m.in. budynek gospodarczy o wym. [...] x [...] i wys. [...]. Skarżący J. P. oświadczył, że wiata została wybudowana ok 10-12 lat temu, nie przedłożył dokumentów dotyczących legalności przedmiotowego obiektu. Obiekt posiada dach jednospadowy pokryty papą. Krokwie drewniane, ułożone ze spadkiem w kierunku dz. nr [...], grubość ścian zewnętrznych ok.[...]. W dniu [...].04.2021 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] i wys. [...]. PINB ustalił, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, teren działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego, a dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W dniu [...].05.2021r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r. PINB na podstawie art.48 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał właścicielom budowę budynku gospodarczego o wymiarach [...] x [...], wys. [...] i poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, zasadach obliczania tej opłaty. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyli M., J., M. P. domagając się uchylenia postanowienia i podnosząc, że przedmiotowy obiekt został błędnie zakwalifikowany jako budynek gospodarczy przez organ I instancji. Pierwotnie uznany był prawidłowo za wiatę. Brak uzasadnienia dla zmiany kwalifikacji z wiaty na budynek gospodarczy. Powierzchnia wiaty wynosi [...] m2, zatem jej postawienie nie wymagało pozwolenia na budowę. Jest to obiekt budowlany wykonany z dwóch ścian i niezamknięty z wszystkich stron. Wykonany został zgodnie z treścią zgłoszenia dokonanego przez inwestora, a skierowanego do Starostwa Powiatowego w O. W.., w którym wprost wskazano na budowę wiaty i taką budowę zrealizowano. Istotną cechą odróżniającą budynek gospodarczy od wiaty jest zamknięcie budynku przegrodami (ścianami) ze wszystkich stron, w przeciwieństwie do wiaty. Wiata może z powodzeniem pełnić rolę samodzielnej budowli po zastosowaniu dwóch dodatkowych słupków i takie można tam w każdej chwili zastosować, aby usamodzielnić konstrukcję wiaty. Nie ma również znaczenia do zakwalifikowania obiektu jako wiaty jej wyposażenie w monitoring, gniazdko elektryczne, lampę czy roletę elektryczną. Na poparcie swego stanowiska odwołujący przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W.. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż istotnie, po przeprowadzonej kontroli na nieruchomości ustalono, że na działce znajduje się m.in. budynek gospodarczy o wym. [...] x [...] i wys. [...]. Skarżący J. P. oświadczył, że wiata została wybudowana ok 10-12 lat temu, nie przedłożył dokumentów dotyczących legalności przedmiotowego obiektu. Obiekt posiada dach jednospadowy pokryty papą. Krokwie drewniane, ułożone ze spadkiem w kierunku dz. nr [...], grubość ścian zewnętrznych ok.[...]. W dniu [...].04.2021 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] i wys. [...]. PINB ustalił, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, teren działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego, a dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W dniu [...].05.2021r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r. PINB na podstawie art.48 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał właścicielom budowę budynku gospodarczego o wymiarach [...] x [...], wys. [...] i poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, zasadach obliczania tej opłaty. WWINB w dniu [...].10.2021r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie poprzez wyjaśnienie i udokumentowanie : czy przedmiotowy obiekt gospodarczy zlokalizowany w miejscowości O. W.. Ul.K. (dz. nr [...]) jest budynkiem - poprzez wskazanie czy ściana, na której zamontowano roletę jest rzeczywiście przegrodą umożliwiającą trwałe wydzielenie z przestrzeni wnętrza tego obiektu 9np. poprzez zamknięcie jej drzwiami, roletą, bramą); czy obiekt ten jest trwale połączony z budynkiem istniejącym wcześniej 9obecnie garażem) i na czym to połączenie polega; wykazanie czy wykonanie tego obiektu nie stanowiło rozbudowy budynku garażu; wykazanie na załączniku graficznym ile obiektów budowlanych znajduje się na przedmiotowej nieruchomości, jakiej są wielkości i czy są ze sobą trwale połączone; wskazanie kiedy powstały poszczególne obiekty na dz. nr [...] oraz czy powstały legalnie; czy do pozostałych obiektów znajdujących się na dz. nr [...] organ powiatowy prowadzi odrębne postępowania, jeśli tak, wskazanie jakie to postępowania i na jakim są etapie. W dniu [...].12.2021 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia i akta PINB. Dalej organ stwierdził, że sprawa została formalnie wszczęta przez PINB w dniu [...].04.2021 r. Zatem zastosowanie do niej mają obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, czyli te które weszły w życie po dniu 18.09.2020 r. Następnie organ przytoczył treść art.28 ust.1 P.b., w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 P.b. PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy, który posiada fundamenty, dach oraz przegrody zewnętrzne wyodrębniające budynek od okalającej go przestrzeni. W myśl art.3 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie WWINB zakwalifikowanie przez PINB przedmiotowego obiektu jako budynku jest prawidłowe, gdyż posiada on trzy trwałe wydzielenia. Zgłoszenie dokonane przez M. P. w dniu [...].06.2013 r. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dotyczy budowy wiaty zlokalizowanej w O. W.. ul.K. (dz. nr [...]), wolnostojącej, odsuniętej od granicy z działką sąsiednią, z dachem dwuspadowym, o powierzchni do [...] m2. Jak wynika z oświadczenia J. P., obiekt wykonany jest z płyt ogrodzeniowych oraz słupków, krokwie oparte na stalowej rurze, która jest oparta na słupach i murłacie przymocowanej do krokwi od garażu (starego budynku), słupki betonowe wbetonowane w ziemię na gł. [...] cm. PINB w protokole z dnia [...].05.2021 r. zapisał, że obiekt posiada dach jednospadowy pokryty papą. W ocenie WWINB przedmiotowy obiekt nie jest tożsamy z obiektem wskazanym w zgłoszeniu (wolnostojącą wiatą). We wcześniejszym okresie (jak wynika z pierwszej kontroli PINB) obiekt ten stanowił budynek gospodarczy, miał przegrody (trzy stałe – jedna z nich to ściana istniejącego wcześniej budynku gospodarczego) i był zamykany skrzydłem bramy i roletą. Zatem w ocenie WWINB przedmiotowy obiekt prawidłowo został nazwany przez organ powiatowy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – budynkiem gospodarczym. Niemniej jednak właściciele obiektu, z uwagi na prowadzone postępowanie PINB, starali się dostosować obiekt do definicji wiaty ( i tym samym podkreślić, że jest to obiekt zrealizowany na zgłoszenie). Dokonali usunięcia skrzydła bramy, będącej wraz z roletą (istniejącą nadal) przegrodą zewnętrzną obiektu. Ponadto aby wykazać, że obiekt nie jest trwale połączony z konstrukcją budynku gospodarczego wstawili do niego słupy i przymocowali je do podbitki budynku gospodarczego w miejscu gdzie krokiew dachu przedmiotowego obiektu łączy się z konstrukcją dachu budynku gospodarczego. W ocenie WWINB roboty budowlane wykonane przez właścicieli nie zmieniają faktu, iż zrealizowali oni nielegalnie budynek gospodarczy, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. W razie braku takiego pozwolenia zastosowanie znajduje tryb określony w art.48 – 49 P.b, których treść przepisów organ powołał. Dalej organ wskazał, że Prawo budowlane jasno okreśła, iż decyzję pozwolenia na budowę inwestor winien uzyskać przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych. Natomiast w przypadku wykonania inwestycji lub robót budowlanych bez uzyskania stosownych pozwoleń, organ nadzoru budowlanego (w ściśle określonych warunkach) może podjąć próbę legalizacji tych robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. P., J. P., M. P. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, polegający na przyjęciu, że wiata, która powstała i została poddana zgłoszeniu w 2013 r. jest budynkiem gospodarczym podlegającym obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę; naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym, dokumentacji fotograficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustaleń dokonanych na nieruchomości. W uzasadnieniu skargi uargumentowali zarzuty. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia wnieśli o : uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie postanowień i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na ich prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę, zabezpieczeniu oraz przedłożeniu stosownych dokumentów celem legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2021, poz.2351; z 2022, poz.88), roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Niniejsze postępowanie dotyczy legalności budowy budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] i wys. [...]. Wiata została wybudowana ok. 10-12 temu. Przedmiotowy obiekt posiada dach jednospadowy, pokryty papą. Krokwie drewniane, ułożone ze spadkiem w kierunku dz. nr [...], grubość ścian zewnętrznych ok. [...] cm. Wg oświadczenia J. P. - obiekt wykonany jest z płyt ogrodzeniowych oraz słupków, krokwie oparte na stalowej rurze, która jest oparta na słupach i murłacie przymocowanej do krokwi od garażu (starego budynku), słupki betonowe wbetonowane w ziemię na głębokość [...]. PINB ustalił, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, teren działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt samowolnej realizacji w 2013 r. w/w budynku gospodarczego (przylegającego do innego istniejącego budynku), zlokalizowanego w m. O. W.., ul. K. . Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje właściwa kwalifikacja budynku gospodarczego. W ocenie organu przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż jest trwale związany z gruntem, poprzez wykonanie fundamentu w formie wbetonowania w ziemię na głębokość [...] słupków betonowych ścian (ma zapewnioną stabilność i jednocześnie możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce), wydzielony za pomocą przegród budowlanych - ściany zewnętrzne z betonowych płyt ogrodzeniowych oraz słupków betonowych (które wydzielają, wyodrębniają budynek od okalającej go przestrzeni), posiada fundamenty i dach - art. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do tymczasowego obiektu budowlanego z uwagi na jego trwałe połączenie z gruntem za pomocą fundamentów. Z kolei, jak uważa skarżąca, przedmiotowy obiekt stanowi wiatę, która nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, tylko dokonania stosownego zgłoszenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę rację mają organy, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż jest trwale związany z gruntem, nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości, nie jest usytuowany w sposób wolny, przylega do innego obiektu, brak jest dostępu do jego wszystkich ścian. Powyższe oznacza, iż chcąc rozpocząć realizację budowy w/w obiektu, inwestorzy winni legitymować się stosowną decyzją pozwolenia na budowę. Mimo, iż przedmiotowy obiekt ma powierzchnię zabudowy do [...] m˛ ([...] m x [...] m = [...] m˛), jest parterowy, gospodarczy, nie jest wolno stojący, co umożliwiałoby jego realizację na podstawie zgłoszenia (zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 14a ustawy Prawo budowlane, zachowując również warunek liczby takich obiektów i powierzchni działki). Co prawda, w dniu [...] czerwca 2013 r. M. P. złożyła w Starostwie Powiatowym w O. W.. wniosek o zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę. Dotyczył on budowy wiaty do [...]˛. Jednakże, w zgłoszeniu (wraz z załącznikiem - mapą) wskazano, iż: - powstanie wolnostojąca wiata o wymiarach [...], a zrealizowano budynek o wymiarach [...], przylegający do innego, istniejącego obiektu, - wiata będzie konstrukcji stalowo - drewnianej, a wykonano budynek konstrukcji betonowo (ściany i posadzka) - drewniano (konstrukcja dachu - krokwie i murłata) - stalowej (stalowa rura, stanowiąca oparcie dla drewnianych krokwi od strony okapu budynku), - słupki będą o średnicy [...] mm, a zastosowano betonowe słupki ogrodzeniowe o innym kształcie i przekroju, - dach będzie dwuspadowy (wynika z załącznika - mapy), a wykonano jednospadowy, - dach będzie pokryty gontem papowym, a pokryto papą. Zatem zakres prac zrealizowanych jest bardzo różny od zakresu określonego w dokonanym zgłoszeniu, przedmiotowy obiekt (budynek) został zrealizowany niezgodnie z treścią zgłoszenia realizacji wiaty. W wyniku wykroczenia poza zakres zgłoszenia, wykonania robót w sposób odmienny niż w zgłoszeniu spowodowano, iż zrealizowana budowa nie mogła być wykonana na podstawie zgłoszenia tylko wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Warunkiem przesądzającym, jest fakt powstania budynku (nie wiaty) przylegającego do innego obiektu, powstały budynek nie jest budynkiem wolnostojącym. Z uwagi na fakt, iż nowopowstała budowa – budynek gospodarczy wymaga pozwolenia na budowę, organ zastosował procedurę wynikająca z art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2021 r., zatem przy rozpatrywaniu sprawy zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obecnie obowiązujące. Co do zasady realizacja robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę uruchomienia postępowania z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. ( tak wyrok NSA z 30.10.2018 r., II OSK 2904/17, LEX nr 2586886). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w O. W.. poinformował o: - możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy : " w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację; nadmieniając, iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego)"; - konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej rozbudowy i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zasadnie, zdaniem Sądu, organy uznały, że podstawę materialnoprawną w sprawie stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że w przypadku wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego bez uprzedniego dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub jego zgłoszenia, obiekt taki winien zostać rozebrany. Natomiast w przypadku spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, możliwym jest zalegalizowanie obiektu. Przepis jednoznacznie wskazuje, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać roboty budowlane niezależnie od stopnia ich zaawansowania. Jedynie procedura legalizacyjna wskazana w art. 48 Prawa budowlanego (dotycząca budowy obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia), daje możliwość usunięcia skutków, jakie pojawiły się wraz z naruszeniem prawa. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem inwestora. W konsekwencji powyższego, nie przedłożenie przez inwestora dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu skutkować będzie wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Konkludując Sąd stwierdza, że organu obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego dokonując ich prawidłowej interpretacji. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zgodnie z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzyły w prawidłowy sposób zebrany materiał dowodowy. W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.