IV SA/Po 239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 02 lipca 2009 r. sprawy ze skargi H. W.-R., R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. W.-R., R. R. kwotę 525 zł (pięćset dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe orzeczenie wydano na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia [...] października 2007 r. R. R. zwrócił się do Urzędu Miasta P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnosząc jednocześnie o udzielenie bonifikaty od ceny zakupu nieruchomości gruntowych, których jest użytkownikiem wieczystym. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. Urząd Miasta poinformował Wnioskodawców, że przekształcenie następuje odpłatnie wskazując jednocześnie, iż ustalenie opłaty następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz zwrócił się do nich o zdeklarowanie się czy podtrzymują swój wniosek czy rezygnują z przekształcenia. W piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. R. R.i H. W.-R. oświadczyli, iż podtrzymują deklarację dotyczącą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując jednocześnie, iż przy wycenie nieruchomości należy uwzględnić ich nakłady na uzbrojenie terenu. Nadto podnieśli, iż taką deklarację złożyli w piśmie z [...] października 2007 r. Wraz z ww. pismem Skarżący przesłali deklarację, w której ponownie oświadczyli, iż podtrzymują swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku ze sporządzonym operatem szacunkowym Urząd Miasta, pismem z dnia [...]kwietnia 2008 r., poinformował Skarżących, iż wartość prawa własności gruntu została ustalona na kwotę 76.002,00 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 58.522,00 zł. Zatem opłata za przekształcenie dla całej nieruchomości stanowi różnicę ww. kwot tj. 17.480,00 zł Przedstawiając powyższe organ zwrócił się do wnioskodawców o określenie stanowiska w sprawie i przesłanie w terminie 30 dni: 1. deklaracji dot. wydania decyzji bez bonifikaty od opłaty za przekształcenie lub 2. deklaracji o wydanie decyzji z bonifikatą udzieloną przez Radę Miasta P. (po podjęciu stosownej uchwały w wyskokości 57,9 % wg przyjętych zasad) lub 3. wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie na podstawie znowelizowanej ustawy o przekształceniu dostarczając jednocześnie dokumenty potwierdzające dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przekształcenie. Jednocześnie organ wskazał, iż niedostarczenie deklaracji lub wniosku w wymaganym terminie będzie oznaczało, iż Skarżący nie są zainteresowani udzieleniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz wyrażają zgodę na przekształcenie za kwotę określoną w tym piśmie. W odpowiedzi na powyższe Skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. zdeklarowali chęć wniesienia opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując, iż akceptują powyższą kwotę pod warunkiem umniejszenia jej o nakłady wynikające z wybudowanej infrastruktury, która ma decydujący wpływ na wartość gruntu wycenionego na 307 zł za m2. Do pisma Skarżący dołączyli zaświadczenie Zarządu Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej R. P., iż koszt budowy infrastruktury osiedlowej na terenie osiedla R. P., przypadający na lokal Skarżących wynosi 7.585,15 zł na każdego z nich. Koszt ten obejmuje wykonanie kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, sieci gazowej, sieci energetycznej, dróg i chodników oraz zatok postojowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ wyjaśnił Skarżącym, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) od opłaty można udzielić stosownej bonifikaty, a nie można natomiast zaliczyć ulg uzyskanych z innych tytułów. Zatem nie ma możliwości umniejszenia opłaty za przekształcenie "o nakłady wynikające z wybudowanej infrastruktury." W związku z powyższym organ poprosił Wnioskodawców o określenie stanowiska w sprawie i przedstawienie właściwej deklaracji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz określił wysokość opłaty dla R. R. na kwotę 8.740 zł oraz dla H. W.-R. na kwotę 8.740,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wnioskodawcy spełniają przesłanki ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz że opłata za przekształcenie została ustalona na podstawie art. 67 ust 1, art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta P. obciążył Wnioskodawców kosztami wyceny w kwocie 360 zł. Pismem z dnia [...]grudnia 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli Wnioskodawcy podnosząc, iż zostali oni poinformowani o kosztach przekształcenia, bez możliwości otrzymania operatu szacunkowego, co uniemożliwiło im dokonanie analizy i sprawdzenia, co miało wpływ na wartość początkową gruntu do wyceny. Skarżący wskazali, iż posiadają własne wyceny, które znacznie odbiegają wartością za m2. Skarżący zauważyli również, iż organ podjął decyzję pomimo braku odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2008 r.. Skarżący ponadto wskazali, iż nakłady jakie ponieśli na uzbrojenie działki chcieli otrzymać w postaci bonifikaty przy wykupie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przedmiotem postępowania przed SKO jest ocena legalności zaskarżonej decyzji wydanej przed organem I instancji. Organ stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy, zaś rozstrzygnięcie odpowiada prawu oraz iż niezrozumiałe jest żądanie zawarte w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. R. oraz H. W.-R. zarzucając jej naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, gdyż skarżącym nie okazano opinii biegłego rzeczoznawcy, która to opinia stanowiła podstawę podjęcia decyzji przez Prezydenta Miasta P., co narusza w rażący sposób ich interes. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 10 Kpa poprzez brak zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zwłaszcza na etapie wyceny nieruchomości i zaliczenia na poczet jej wartości nakładów poniesionych przez skarżących. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, iż celem zapoznania się ze sporządzonym operatem udał się do Urzędu Miasta, gdzie urzędnik ukazał mu na chwilę przedmiotowy operat nie wydając mu jednakże jego kopii. Skarżący wskazał, iż nie mógł sporządzić jego fotokopii. Skarżący podniósł, iż pomimo domagania się sporządzenia kopii operatu odmówiono mu tego, co w jego ocenie narusza art. 9 oraz art. 10 § 1 Kpa. Skarżący zwrócili również uwagę, iż gdyby znali dokładnie treść operatu to niewykluczone jest, że zgłosiliby dodatkowe wnioski dotyczące ewentualnych nieprawidłowości związanych z wyceną nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż dopiero w skardze strona podniosła zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania twierdząc, że doszło do naruszenia art.9 i 10 Kpa. Organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom Skarżących umożliwiono im zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego i umożliwiono sporządzenie z niego wypisów na miejscu, "co też zresztą uczynili - karta 59 akt). Organ zwrócił również uwagę, iż Skarżący pisemnie zaakceptowali kwotę z tytułu przekształcenia ustaloną na podstawie wyceny nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż wobec Skarżących nie zastosowano bonifikaty, ponieważ pomimo wezwania nie dostarczyli oni odpowiednich dokumentów uprawniających do zniżki. Zdaniem organu przepisy stanowiące podstawę orzekania w niniejszej sprawie nie przewidują zaliczenia nakładów poniesionych przez użytkowników wieczystych na uzbrojenie techniczne terenu na poczet opłaty za przekształcenie. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. Skarżący podnieśli, iż składając wniosek o przekształcenie zastrzegli, iż muszą zapoznać się z wyceną nieruchomości. Skarżący wskazali, iż w Urzędzie poinformowano ich, że z operatem będą mogli się zapoznać w momencie podjęcia decyzji. Skarżący wskazali również, iż wycena nieruchomości przeprowadzona na ich zlecenie bez poniesionego nakładu wynosi 180 zł. Skarżący wskazał, iż nie może zgodzić się z wyceną m2 bez wiedzy, na jakiej podstawie zastała sporządzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podstawę materialno-prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, po. 1459 ze zm. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tym przepisem z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Poza sporem w sprawie jest, że skarżący, będąc osobami fizycznymi, w dniu wejścia w życie ustawy, byli użytkownikami wieczystymi spornych nieruchomości. W ocenie Sądu w niniejsze sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa). Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 kpa jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Urząd Miasta P. poinformował Skarżących o wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz zobowiązał ich do zajęcia stanowiska i przesłania określonych dokumentów wskazując, iż milczenie będzie oznaczało, że nie są zainteresowani udzieleniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz że wyrażają zgodę na przekształcenie przedmiotowej nieruchomości za kwotę określoną w tym piśmie. Przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanych. Takowy wniosek, co prawda w niniejszej sprawie został przez Skarżących złożony, to jednakże przyjęcie przez organ, iż milczenie strony na pismo informujące o wysokości opłaty stanowi zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego za kwotę w nim wskazaną w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 8 Kpa. Powyższe nie można uznać za prawidłowe w szczególności, iż Skarżący zdeklarowali wniesienie opłaty o ile zostanie ona umniejszona o nakłady poniesione przez nich na budowę infrastruktury. Powyższe oznacza, iż Skarżący faktycznie nie zaakceptowali kwoty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wskazanej przez organ. Ponadto zauważyć należy, iż organ poinformował Skarżących, że kwota nakładów poniesionych na infrastrukturę nie może umniejszyć opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zobowiązując jednocześnie Skarżących do określenia swojego stanowiskowa w sprawie. Na powyższe pismo Skarżący nie udzielili żadnej odpowiedzi, a organ uznał, iż Skarżący wyrażają zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za kwotę wskazaną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie Sadu domniemanie przyjęte przez organ, iż milczenie Skarżących oznacza ich zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa, stanowiącego o realizacji normy art. 7 Kpa, zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 K.p.a. dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Organ winien w toku postępowania dokładnie ustalić intencje strony. Organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia czy Skarżący wobec takiej opłaty i niemożliwości dokonania odliczeń od nich nadal podtrzymują wniosek. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W tym miejscu zauważyć należy, iż istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Uzasadnienie decyzji SKO w istocie sprowadza się do stwierdzenia, iż postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, zaś rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zapadło zgodnie ze słusznym interesem strony. W uzasadnieniu podniesiono, iż niezrozumiałe jest żądanie zawarte w odwołaniu. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących m.in. niemożliwości otrzymania operatu szacunkowego czy też posiadania przez Odwołujących wyceny ustalającej znacznie niższą cenę m2 niż wynika to z wyceny dokonanej na zlecenie Urzędu Miasta. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej oraz powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie organu II instancji nie odpowiada ww. wymogom. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit c Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności organ powinien podjąć kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia ostatecznego stanowiska strony co do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska /-I/. Kucznerowicz MZ