IV SA/Po 243/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Stowarzyszenia [...] z/s w Ś. kwotę 300 zł (słownie trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. IV SA/Po 243/10 UZASADNIENIE Po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w K. (dalej Stowarzyszenie), wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 355/09 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO) z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Motywem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było bezpodstawne uznanie, że pismo Stowarzyszenia z dnia 08 września 2008 r. jest odwołaniem od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...]. Zdaniem Sądu, który przeanalizował postanowienia obowiązującego Statutu Stowarzyszenia, pismo to nie spełniało warunków odwołania. W myśl Statutu Stowarzyszenia, pismo, które w intencji miało być odwołaniem, dla jego skuteczności, wymagało podpisania przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia. Tymczasem pod przedmiotowym pismem widnieją dwa podpisy, w tym jeden nieczytelny. Sąd podniósł, iż organ odwoławczy nie może działać z urzędu; staje się instancyjnie właściwym w wyniku prawidłowo złożonego odwołania i nie skorzystania przez organ z art. 132 par. 1 Kpa. W tym świetle, decyzja z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony. Sąd wskazał, iż brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych odwołania - w trybie i terminie przewidzianym w Kpa – i po ponownym zastosowaniu przez organ I instancji art. 132 par. 1 Kpa, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji. Po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09, SKO - powołując się na ww. wyrok - pismem z dnia 29 grudnia 2009 r., doręczonym w dniu 05 stycznia 2010 r., wezwało Stowarzyszenie, zgodnie z art. 64 par. 2 Kpa do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie odwołania przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia. W odpowiedzi na ww. pismo, Stowarzyszenie przesłało do SKO (korespondencję nadano w Urzędzie Pocztowym w dniu 05 stycznia 2010 r. – k-101) pismo przewodnie, wskazujące na załączenie odwołania podpisanego przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia, zgodnie z wezwaniem. Do przedmiotowego pisma załączono skargę do WSA w Poznaniu oznaczoną datą 24 marzec 2009 r., na decyzję SKO z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...]. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] stycznia 2010 r., SKO w Poznaniu umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść przepisów art. 64 par. 2 , art. 28 , art. 153 Kpa, oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisk (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). SKO wskazało także na treść wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych odwołania, zgodnie z wytycznymi wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09. Dalej SKO podało, iż w odpowiedzi na ww. wezwanie, Stowarzyszenie przesłało, podpisany przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia jeden egzemplarz skargi na decyzję SKO z dnia [...] września 2009 r., sygn. [...]). W konkluzji SKO stwierdziło, iż ponieważ nie został uzupełniony brak formalny odwołania w ogóle, to nie można prowadzić postępowania odwoławczego. Wobec powyższego orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stowarzyszenie, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę. W skardze zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, iż przesłany na wezwanie organu podpisany dokument mylnie nazwany skargą, nie stanowi odwołania. Z przepisu art. 128 kpa wynika bowiem, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził iż wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nadto wskazano, że przywołany przez Kolegium przepis art. 64 § 2 kpa nie ma charakteru jednorazowego i ostatecznego do przywołania strony do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, gdyż wszystko uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz dobrej woli Kolegium. Analizując wyroki Sądu należy zauważyć, że obowiązuje tu zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a od stron postępowania nie można wymagać całkowitej znajomości przepisów prawa oraz nieomylności przy redagowaniu i wysyłaniu pism. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać na znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09, który zapadł w niniejszej sprawie myśl art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). W wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09 Sąd potwierdził byt pisma zatytułowanego "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy N. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...] z dnia [...].08.2008 r.) oraz stwierdził jego brak w postaci prawidłowych podpisów. Sąd także sformułował wyraźne wytyczne dla organu odwoławczego. Zdaniem orzekającego wówczas Sądu: "Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie." Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że działania podjęte przez organ odwoławczy, po uprawomocnieniu się ww. wyroku, uznać można za spełnienie wytycznych wyroku tylko w sposób pozorny, bez dążenia – wbrew wytycznym – do doprowadzenia do tego, by możliwe było nadania biegu sprawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z zarzutem skargi, iż SKO w Poznaniu, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło normę zawartą w art. 128 Kpa, a także normę zawartą w art. 64 par. 2 Kpa, oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa. Organ odwoławczy w dwuzdaniowym uzasadnieniu meritum rozstrzygnięcia stwierdził, iż Stowarzyszenie, "pomimo treści pisma przewodniego" przesłało do organu skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2009 r., a nie odwołanie od decyzji organu I instancji, i dalej, iż "skarga na decyzję tutejszego Kolegium nie jest odwołaniem od decyzji organu I instancji." Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy za koronny motyw swego rozstrzygnięcia przyjął ustalenie, że przesłane i podpisane przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia pismo ma charakter skargi, a nie odwołania. Z powyższym rozumowaniem i jego wnioskiem skład orzekający nie może się zgodzić. Podstawowa argumentacja Sądu wiąże się z faktem, iż Stowarzyszenie – na wezwanie o uzupełnienie odwołania o podpisy - przesłało do organu odwoławczego zarówno pismo przewodnie, z którego wynika, że załączają do niego odwołanie podpisane przez zgodnie z wymogami prawa jak i pismo zatytułowane "skarga". Nadto, nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest tez to, że w sprawie nie chodziło o przesłanie odwołania po raz pierwszy, bądź "nowego" odwołania, bo "odwołanie" od decyzji organu I instancji zostało wcześniej wniesione, tyle, że bez wymaganych podpisów. Zatem organ odwoławczy, na etapie ponownego rozpoznawania sprawy po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09, dysponował trzema pismami, które łącznie winien był zinterpretować: "odwołaniem" opatrzonym datą 08 września 2008 r. wniesionym przed wydaniem ww. wyroku WSA; pismem z dnia 05 stycznia 2010 r. wskazującym na przesłanie ww. odwołania podpisanego zgodnie z wymogami prawa i załączoną do niego "skargą", podpisana przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu, w danym stanie faktycznym, ustalając treść oświadczenia woli Stowarzyszenia, odpowiadającego na wezwanie organu odwoławczego, zgodnie z wytycznymi wyroku WSA, należało wziąć pod uwagę wszystkie trzy pisma. Za takim poglądem WSA przemawia ratio legis instytucji odwołania, wyrażające się w jego konstrukcji, obudowanej bogatym i jednolitym orzecznictwem. Część tez wyroków sądów administracyjnych przytoczonych zostało trafnie w skardze, zatem Sąd nie będzie ich powtarzał. Na taki tok rozumowania naprowadzają też uwagi zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09, dotyczące interpretacji oświadczeń woli (s. 6 ostatni akapit ab initio łącznie z przywołaniem poglądu Z. Radwańskiego). Niezależnie od obowiązku wnikliwego rozpatrzenia pisma z dnia 05 stycznia 2010 r. wskazującego na przesłanie odwołania z dnia 08 września 2008 r., podpisanego zgodnie z wymogami prawa, jak i rozpatrzenia załączonej do niego "skargi", podpisanej przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia, skład orzekający wskazuje także na obowiązki organu odwoławczego (art.140 Kpa) korzystania z instytucji wskazanej w art. 64 par. 2 Kpa, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego: art. 7 (zwłaszcza zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak i zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), art. 9 (zasada udzielania informacji i wyjaśnień), art. 10 (zasada wysłuchania stron i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). W tym świetle Skład orzekający zauważa, że Stowarzyszenie nadało pismo, odpowiadające na przedmiotowe wezwanie SKO, w dniu doręczenia wezwania. Zatem nawet ramy zakreślonego Stowarzyszeniu terminu 7 dni na odpowiedź, pozostawiały organowi odwoławczemu możliwość wyjaśnienia, dlaczego strona odwołująca załączyła do pisma zapowiadającego przesłanie odwołania – pismo zatytułowane "skarga." Zresztą, zakreślony termin 7 dni wiązał wyłącznie stronę, a nie organ. Trafnie wskazało Stowarzyszenie w skardze, że art. 64 par. 2 Kpa "nie ma charakteru jednorazowego i ostatecznego do przywołania strony do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania." Jak już wskazywano, SKO naruszyło też normę nakazującą organowi umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 Kpa). W myśl par. 2 art. 10 Kpa, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w par. 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Na żadną z ww. przesłanek organ odwoławczy w niniejszej sprawie się nie powołał. Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że w istocie organ odwoławczy - bez wnikliwej analizy pism odwołującego pod kątem ustalenia rzeczywistej treści oświadczenia woli; tak, jakby pisma odwołującego, odpowiadające na wezwanie organu, nie budziły żadnych wątpliwości co do intencji Stowarzyszenia - przyjął, iż odwołujący zrezygnował z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania od decyzji I-szoinstancyjnej. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej intencji Stowarzyszenia, uchybiając nakazom zawartym w art. 64 par. 2 Kpa i wymogom określonym w art. 9 oraz art. 10 Kpa, a tym samym naruszając zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kpa). Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że iż: "O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. (patrz wyrok z 17 września 1992 r. , III SA 949/92 za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2002, wyd. 4-te, s. 344). Należy także zauważyć, iż skoro – zdaniem SKO – "Skarżący nie uzupełnił w ogóle braku formalnego odwołania i nie podpisał jego", to w myśl art. 64 par. 2 Kpa, powinien pozostawić pismo bez rozpoznania (por. B. Adamiak, j. w. zwłaszcza s. 347-348). Organ zaś umorzył postępowanie, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy N. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...] z dnia [...].08.2008 r.) w dalszym ciągu stanowi element dokumentacji sprawy, nadto, złożono w związku z nim kolejne pisma. W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela poglądu organu, iż wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania. Podnieść w związku z tym należy i to, że organ odwoławczy nie określił przyczyny umorzenia, z powołaniem się na treść art. 105 Kpa, uchybiając tym samym wymogom wskazanym w art. 107 par. 3 Kpa. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wymogi procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza te, na które uwagę zwrócił Sąd, i zgodnie ze wskazówkami zawartymi powyżej zinterpretuje pisma odwołującego, a w razie wątpliwości dopyta Stowarzyszenie w trybie art. 64 par. 2 Kpa. W przypadku uznania, iż wniesiono odwołanie spełniające wymogi prawa, organ rozpozna je merytorycznie. W tym stanie rzeczy, sąd orzekł na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. MZ