IV SA/Po 247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2007r. przy udziale sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę /-/P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Wnioskiem z dnia [...] r. A.G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie mu pomocy w postaci ekwiwalentu na ogrzewanie mieszkania ( równowartość 2 t koksu z dowozem). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Zastępca Dyrektora MOPR) przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego w kwietniu 2006 r. w wysokości 200 zł. Jako cel świadczenia organ wskazał zadłużenie czynszowe – ekwiwalent na ogrzewanie mieszkania na konto LSM. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, zaś potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej ( art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej DZ. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. - dalej ups). SKO uznało, iż organ I instancji systematycznie wspomagając wnioskodawcę, czego dowodem jest przyznanie mu w okresie styczeń- 31 maj br pomocy w łącznej kwocie 3.816 zł, działał zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Ustosunkowując się do wysokości przyznanego świadczenia SKO wyjaśniło, iż uprawniony organ wydaje decyzję w granicach swego uznania, a z akt sprawy nie wynika aby uznanie to miało cechy dowolności. Udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby gdyż nie pozwala na to ograniczona ilość środków, jakimi dysponują Ośrodki Pomocy Społecznej. Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na powyższą decyzję oraz z wnioskiem o przyznanie mu prawa pomocy. Pismem z dnia [...] r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik złożył skargę na decyzję SKO z dnia [...] r., nr [...] wnosząc uchylenie zaskarżonych decyzji I i II instancji w części – ponad przyznaną kwotę zasiłku celowego w wysokości 200 zł. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 2, art. 39 ups poprzez częściową odmowę udzielenia skarżącemu niezbędnej pomocy, której udzielenie w świetle ww. przepisów uzasadniała jego sytuacja osobista. Skarżący wskazał, iż organy orzekające nie wskazały konkretnych powodów odmowy przydzielenia zasiłku celowego w pełnej wysokości wnioskowanej przez skarżącego ubiegającego się o przyznanie zasiłku na zadłużenie czynszowe. Sam fakt korzystania przez skarżącego z różnych form pomocy społecznej nie może być podstawą do odmowy udzielenia zasiłku celowego, skoro w świetle ustawy spełnione zostały warunki do jej przydzielenia. Kwota przyznana w ramach zasiłku na zaległości czynszowe była niewystarczająca. Skarżący podniósł, iż przyznanie pomocy jedynie częściowej nie było w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione. Zdaniem skarżącego organ orzekający w sprawie nie uwzględnił istotnych okoliczności sprawy, które powinny być brane pod uwagę przy podjęciu decyzji, między innymi: przyczyny powstania zadłużenia, jego wysokość. Skarżący podał, iż jego zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej z tytułu opłat czynszowych wynosiło na dzień [...] r. 5.287 zł, a kwota, o którą zwrócił się do MOPR w Lesznie mogła realnie poprawić jego sytuację. Skarżący wskazał, iż organy uzasadniając swoje decyzje nie powołały się na żadne istotne ustalenia odnoszące się do konkretnej sytuacji skarżącego, w tym dotyczące wysokości zadłużenia, możliwości samodzielnego jego uregulowania i zawinienia w postaniu zadłużenia. Orzekając o wysokości zasiłku celowego, organ administracji powinien każdorazowo zbadać konkretne potrzeby w tym zakresie oraz ocenić sytuację osoby wnioskującej pod kątem możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb bytowych. Z zaskarżonych decyzji nie wynika, jakie aspekty brane były przy wydawaniu decyzji i ustalaniu wysokości przyznanej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe jednoosobowo, jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz że pobiera zasiłek stały w kwocie 444 zł. Ponadto organ wskazał, iż skarżący od 1992 r. korzysta nieprzerwanie z pomocy MOPR oraz że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Dodatkowo organ podniósł, iż pomoc społeczna nie może pokrywać wszystkich zgłoszonych potrzeb podopiecznych, lecz ma z założenia wspomagać ich własne środki i możliwości oraz ma nakłaniać tychże do współudziału w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Ustosunkowując się do zarzutu nie wskazania konkretnych powodów odmowy przydzielenia zasiłku oraz nie wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy organ wskazał, iż świadczenie pieniężne przyznane na pokrycie kosztów leczenia czy zakupu leków – co stanowi niezbędną potrzebę bytową – nie może być tratowane na równi np. z potrzebą, o którą wniosła strona, a która niezbędną potrzebą bytową i życiową nie jest i jako taka nie znajduje się w katalogu " potrzeb niezbędnych". Odnosząc się do zarzutu, iż skarżący nie jest w stanie zapewnić sobie utrzymania organ podniósł, iż skarżący jest właścicielem garażu, który mógłby wydzierżawić, a ponadto jest właścicielem mieszkania składającego się z 3 pokoi i kuchni o łącznej pow. użytkowej 53m2, które mógłby zamienić na mniejsze. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd przywrócił skarżącemu termin do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów administracyjnych, a z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ups może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jak wynika z powołanych przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. –dalej "kpa") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie wskazuje, na fakt spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku, nie wyjaśnia natomiast powodów przyznania pomocy w orzeczonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ I zacytował jedynie przepisy prawa oraz podniósł, iż w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji sprawę należało rozpoznać ponownie. Natomiast organ II instancji ustosunkowując się do wysokości przyznanego świadczenia wskazał, iż decyzje organ wydaje w ramach swojego uznania, a z akt sprawy nie wynika, aby uznanie to miało cechy dowolności. Słusznie zauważył organ, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby gdyż nie pozwalają na to ograniczone środki, jakimi dysponuje Ośrodek na tego rodzaju pomoc. Jednakże powoływanie się przez organ na ograniczone środki bez poparcia ich konkretnymi wskazaniami i wyliczeniami, są gołosłowne. Organ nie wskazał, w jakiej sytuacji finansowej był Ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miała do spełnienia wobec innych podopiecznych. Te ostatnio wymienione okoliczności, wskazujące na możliwość Ośrodka, z uwagi na treść przepisów art. 7, 77, 107 kpa powinny być, zdaniem Sądu, poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej oraz nie przedstawiły liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie, których udzielono pomocy innym uprawnionym. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzję o przyznaniu właśnie takiej, a nie innej kwoty zasiłku i nie wskazano jasno, dlaczego inna kwota nie mogła zostać przyznana. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących przedstawienia przez organ I instancji motywów jego decyzji, należy podnieść, że – z tego punktu widzenia- również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów. Należy wskazać, iż motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, iż z akt sprawy nie wynika, aby uznanie administracyjne w niniejszej sprawie miało cechy dowolności. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niezależnie od powyższych uwag wydając decyzję organ I i II instancji naruszyły art. 39 ups. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, ponieważ w gruncie rzeczy udzielenie zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2129/99, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 1996 r., I SA 1138/96, Pr.Pracy 1998/2/41). Zatem organ nie był uprawniony do przyznania skarżącemu zasiłku na spłacenie długów powstałych w wyniku niepłatności czynszu. Przyznanie tego rodzaju pomocy tj. zasiłku celowego na ogrzewanie i zadłużenie z tego tytułu jest tym bardziej niezrozumiałe, że mieszkanie skarżącego nie jest ogrzewane przez piec, a tym samym skarżący nie dokonuje zakupu opału i go nie dowozi do miejsca zamieszkania. Skarżący mieszka bowiem w mieszkaniu wyposażonym w centralne ogrzewanie. Powyższe okoliczności ( brak należytego uzasadnienia, brak możliwości przyznania zasiłku) nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonych decyzji, gdyż na przeszkodzie stoi zasada reformationis in peius (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz okoliczność, iż decyzja została zaskarżona w części ponad przyznaną kwotę zasiłku celowego orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić należy, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, ale nie w stopniu skutkującym stwierdzeniem ich nieważności a zatem Sąd na podstawie art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł orzec na niekorzyść skarżącego. Zastosowanie się przez organ do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu spowodowałoby wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego, a zatem sprawa zostałaby rozpoznana na niekorzyść skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski mb