IV SA/Po 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2013 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]marca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 - ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243, poz.1623 z 2010 r. ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm. – dalej " Kpa") nałożył na właściciela M. D. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zrealizowanym na działce oznaczonej nr geod. [...], obr. Ś., gm. Ś., obejmujących zamurowanie otworów okiennych w ścianie południowej parteru i piwnicy od strony działki sąsiedniej ozn. nr geod. [...]. Jednoczenie wskazał, że wyżej wskazane roboty należy wykonać w terminie 30 dni, licząc od dnia ostateczności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w związku ze złożonym w dniu [...] czerwca 2011 r. pismem przez K. T. w sprawie okna w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym od strony działki sąsiedniej w miejscowości Ś., gmina Ś. na działce ozn. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania, złożeniu wyjaśnień przez inwestora oraz po dokonaniu oględzin obiektu w dniu [...] lipca 2011 r. ustalono , iż na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości Ś., przy ul. P. [...], istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny: podpiwniczony, parterowy z poddaszem nieużytkowym, ściany o konstrukcji murowanej, dach dwuspadowy o konstrukcji metalowo-drewnianej kryty papą na pełnym deskowaniu. Inwestor rozpoczął roboty budowlane w przedmiotowym budynku w 1979 roku, na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia1979 r. Roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zakończono przed kwietniem 1992 roku. Zgodnie z załączonym do pozwolenia na budowę planem zagospodarowania działki nowo projektowany budynek mieszkalny miał być posadowiony w odległości 3,14m od granicy z działką ozn. nr geod. [...], a odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym na działce sąsiedniej miała wynosić 8,00m. Budynek mieszkalny został zrealizowany w odległości 2,18m do 2,30m od granicy z dz. nr [...], a jego odległość od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej wynosi 7,04m do 7,16m. Zgodnie z planem zagospodarowania działki odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z dz. nr [...] (po stronie północnej) miała wynosić 3,41m, po zrealizowaniu budowy wynosi 3,48m. Działka ozn. nr geod. [...] jest niezabudowana. Organ, na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] nałożył na właściciela obowiązek przedstawienia - w terminie 30 dni przedłużonym do dnia [...] listopada 2011 r. - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej, wykonanej w sposób rzetelny i szczegółowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i przynależącą do izby samorządu zawodowego. W dniu [...] listopada 2011 r., M. D., przedłożyła wymaganą opinię techniczną wykonanych robót budowlanych, z której jednoznacznie wynika, iż wykonane roboty są zgodne z elementarnymi zasadami sztuki budowlanej. Ponadto osoba oceniająca istniejący stan techniczny obiektu nie wskazała elementów obiektu, które wymagałyby podjęcia pilnych działań naprawczych, a obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. W zakreślonym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła m.in., że toku postępowania została przedłożona wymagana opinia techniczna wykonanych robót budowlanych, z której jednoznacznie wynika, iż wykonane prace są zgodne ze sztuką budowlaną. Ponadto istniejący stan techniczny obiektu jest dobry i nie posiada elementów, które wymagałyby podjęcia jakichkolwiek czynności naprawczych. Jednocześnie obecny stan budynku istnieje już od roku 1992 (jak podniosła w swym piśmie K. T. - budynek ten został wzniesiony przez jej rodziców i brata. Ponadto zamurowanie okna spowoduje, że to nie będzie pokój mieszkalny tylko komórka. Wykonanie okna w drugiej ścianie przy wejściu do budynku może o wymiarach 50x70 cm nie jest zgodne z warunkami technicznymi. Wskazała, że nie rozumie jak to jest możliwe, że od 1992 roku tj. 20 lat istnieje okno i dopiero teraz zaczęło przeszkadzać stronie sąsiedniej. Odwołująca podniosła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zbadał wnikliwie sprawy i nie przesłuchał w tej sprawie świadków. W tamtych czasach wystarczyła zgoda sąsiada na takie okna, tym bardziej, że byli to rodzice i siostra. Decyzją z dnia [...] styczni8a 2013 r., nr [...] W.Wojwódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzje w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że WWINB podjął się przeprowadzenia dodatkowego postępowania, uzupełniającego zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy. Działania te nie przyniosły spodziewanych efektów - nie udało się pozyskać projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego, związanego z decyzją - pozwoleniem na budowę Naczelnika Miasta i Gminy w Ś.nr [...]z dnia [...]sierpnia 1979r. Jednakże organ powiatowy pismem z dnia [...]sierpnia 2012r., znak: [...] skierowanym do WWINB przesłał w załączeniu protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...]sierpnia 2012r., podczas której obecni byli M.D., K.T. A.S. H.K. J.G.oraz J.G. A.S.zeznał, iż okna zlokalizowane w elewacji południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P....w Ś.zostały wykonane w trakcie budowy prowadzonej przez inwestora W.D. Po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie były wykonywane w nim roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie lub zmianie wyglądu elewacji zewnętrznej budynku. Następnie K.T.oświadczyła do protokołu, iż inwestor – W.D.ykonał okna od strony granicy z działką nr [...] niezgodnie z projektem, ale posiadał ustną zgodę ojca – A.D. który był właścicielem działki nr [...] Kolejno M.D.zeznała, iż nie posiada projektu budowlanego dla realizacji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, jednakże okno od strony działki nr [...]było wykonywane, zgodnie z projektem. J.G.zeznał natomiast, że W.D.budował budynek mieszkalny przy udziale kwalifikowanego murarza, a on pracował na budowie jako pomoc m.in. przy urabianiu zaprawy. Przedmiotowe roboty były prowadzone kolejno bez wykonywania dodatkowych okien lub zamurowania istniejących okien. Okna od strony działki nr [...]były wykonane od początku budowy i przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Prace budowlane były wykonywane systemem gospodarczym tzn. sam również wykonywał roboty budowlane. On natomiast nie zajmował się dokumentacją budowlaną ani jej nie widział. Następnie J.G.zeznała, iż razem z mężem J.G.uczestniczyła przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego. Okna od strony działki nr [...]istniały od początku budowy i nie były przerabiane. H.K.z kolei zeznała do protokołu, że nie uczestniczyła w budowie budynku mieszkalnego, którego inwestorem był W.D. Przy przedmiotowej budowie uczestniczył jej mąż. Pomagał on przy zalewaniu stropu nad parterem. Ona natomiast przebywała na budowie czasowo, przychodząc po męża. Wówczas okna w elewacji południowej od strony działki nr [...]były już wykonane i istnieją w tym samym miejscu do dzisiaj. Na koniec M.D.dodała, iż nie posiada dokumentacji budowlanej dotyczącej budowy budynku mieszkalnego, choć się o nią starała w Urzędzie Miasta i Gminy Ś. W związku z koniecznością wyjaśnienia dalszych niejasności w materiale zgromadzonym przez organ I instancji, PINB w K.przeprowadził ponowną kontrolę w dniu [...]listopada 2012r. na terenie działek [...]i [...] Ustalono wówczas, iż na działce ozn. nr [...]znajduje się budynek mieszkalny o wym. zewn. 10,00 m x 8,03m, zlokalizowany w odległości 4,86m od granicy z działką ozn. nr geod. [...] Od strony granicy z działką nr [...] w budynku mieszkalnym na działce o nr [...]znajduje się okno w poziomie poddasza nieużytkowanego (w szczycie budynku). Budynek mieszkalny na działce o nr [...]znajduje się w odległości 2,18m od granicy z działką nr [...] W ścianie budynku mieszkalnego na dz. nr [...]od strony działki nr [...]znajdują się dwa otwory okienne, jedno na parterze, drugie na piwnicy. Odległość pomiędzy budynkami mieszkalnymi na działkach [...]i [...]wynosi 7,04m. Nadto PINB w K.wskazał, że nowym właścicielem budynku umiejscowionego na działce nr [...]jest R.W. Natomiast pismem z dnia [...]grudnia 2012r. wymieniony potwierdził tą informację. W.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zrealizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] obr. Ś. gm. Ś.oraz odnosi się do prawidłowości wykonania otworów okiennych w ścianie południowej parteru i piwnicy od strony działki sąsiedniej ozn. nr geod. [...] Budowa ww. budynku została zrealizowana w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ś.z dnia [...]sierpnia1979r., znak: [...]oraz, że w sprawie brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją pozwolenia na budowę. Odnosząc się do przepisów technicznych WWINB podkreślił, że zarówno przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury 21 lipca 1961r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 Nr 38, poz. 196), obowiązującego w dacie wydania decyzji - pozwolenia na budowę, jak i obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) niezmiennie podchodzą do odległości związanych z sytuowaniem budynku w stosunku do granicy działki oraz w stosunku do innych budynków. Mianowicie zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961r. minimalna odległość budynku z płaszczyznami szklonymi do budynku sąsiedniego wynosi 8m. Natomiast zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002r. odległość budynku od granicy winna wynosić minimum 4m. WWINB podkreślił, że należy założyć, że projekt budowlany na podstawie którego zrealizowano przedmiotowy obiekt winien być zgodny z przepisami prawa (wyżej wymienionymi), czyli odległości związane z sytuowaniem budynków winny być zachowane. Uwzględniając powyższe WWINB wskazał, iż zgodnie z załączonym do decyzji pozwolenia na budowę planem zagospodarowania działki nowo projektowany budynek mieszkalny miał być posadowiony w odległości 3,14m od granicy z działką ozn. nr geod. 372, a odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym na działce sąsiedniej miała wynosić 8m (wynika to z planu zagospodarowania działki z 1979r.). Zgodnie z ustaleniami organu powiatowego przedmiotowy budynek mieszkalny, jednorodzinny został zrealizowany w odległości 2,18 do 2,30 m od granicy z działką nr [...] a jego odległość od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...]ynosi 7,04 do 7,16m. Również zgodnie planem zagospodarowania działki odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr 369/3 (po stronie północnej) miała wynosić 3,4Im, po zrealizowaniu budowy wynosi 3,48m. Zatem nawet gdyby przyjąć, że w projekcie były przewidziane otwory okienne, gdyż zgodnie z planem zagospodarowania działki z 1979r. odległość między budynkami wynosiła 8m, to jednak budynek został przesunięty i przedmiotowych okien nie powinno być w ścianie budynku od strony działki nr [...] bowiem faktycznie nie ma zachowanej powyższej odległości. WWINB podkreślił, iż rzeczywiste usytuowanie przedmiotowego obiektu jest niezgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. oraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy (z daty wydania decyzji - pozwolenia na budowę, jak i obecnie obowiązującymi). Zatem słusznie organ I instancji orzekł o zamurowaniu okien w ścianie południowej parteru i piwnicy od strony działki sąsiedniej ozn. nr geod. [...] Jednakże organ II instancji, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 Kpa), ze względu na fakt, iż w trakcie trwania postępowania odwoławczego zmienił się właściciel przedmiotowego budynku. Mianowicie w dniu [...]listopada 2012r. M.D.sprzedała wymienioną wyżej nieruchomość R.W.(akt notarialny, Repertorium A nr [...]. W takiej sytuacji WWINB jest zobowiązany do przekazania sprawy PINB w K.do ponownego rozpatrzenia ze względu na powyższą okoliczność sprawy. Nie można bowiem utrzymać w mocy wskazanych w decyzji obowiązków, gdyż M.D.nie jest już właścicielem obiektu, a nie można ich nałożyć na nowego właściciela bo to naruszyłoby przewidzianą w art. 15 Kpa, dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Bowiem istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż jakkolwiek organ I instancji nałożył na zobowiązanego prawidłowo obowiązek zamurowania okien, to jednak winien rozważyć podczas ponownego rozpatrywania sprawy czy zastosował właściwą podstawę prawną w sprawie (w oparciu o jakie przepisy prawa będzie orzekał i jakie obowiązki będzie nakładał w sytuacji nie wykonania obowiązków nałożonych decyzją). Skargę na powyższą decyzję złożyła K.T.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być zatem między innymi wynikiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. Przepis art. 30 § 4 Kpa ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona (uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". W szczególności artykuł 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby wskazane powyżej zdarzenia prawne zaistniały "w toku postępowania". Należy przyjąć, że tok postępowania rozpoczyna się z dniem wszczęcia postępowania, przy czym dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Moment zakończenia postępowania wyznacza najdalej data doręczenia decyzji ostatecznej. Należy przyjąć, iż z tą chwilą ustaje tok postępowania (tak G. Łaszczyna, A. Matan - Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, P i P. z 2000 r., zesz. 5, str. 49 - 59). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż w wyniku zbycia prawa własności nieruchomości ( działki o nr. geod. [...]zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ) przez dotychczasową stronę, M. D.na rzecz R.W.w toku postępowania (na etapie odwołania od decyzji organu I instancji), R.W.z mocy prawa wstąpił do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak jej poprzednik prawny. Rzeczą organu było ewentualne sprawdzenie w drodze korespondencji, czy R.W.podtrzymuje odwołanie czy je cofa, co pozwoliłoby, zgodnie z art. 10 Kpa, na zachowanie prawa strony do czynnego udziału w sprawie. Reasumując, zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu. Uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia W.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis postępowania administracyjnego ( art. 30 § 4 Kpa) poprzez niezastosowanie go, co miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia [...]marca 2012 r., nr [...] kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami. Wskazać należy także, że w sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy także celem rozważenia czy organ I instancji zastosował właściwą podstawę prawną - w oparciu o jakie przepisy prawa będzie orzekał i jakie obowiązki będzie nakładał w sytuacji nie wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Skoro organ odwoławczy nie wskazał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa