IV SA/Po 249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skarg W.R., G.R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę M.D. zwróciła się do PINB z prośbą o sprawdzenie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanej przez W.R. na działce o nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...], położonymi w G. Z prośbą o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na w/w działce zwróciło się również Starostwo Powiatowe w Ś. prowadzące postępowanie administracyjne z wniosku W.R. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w G. nr [...], na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. - dalej ustawa) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) nakazał W.R. zamieszkałemu w P., przy ul. Z. [...], rozbiórkę samowolnie pobudowanego przedsionka ze schodami i tarasu na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...], położonych w G. oraz uporządkowanie terenu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia kontroli w wyniku której stwierdzono, że W.R. będąc współwłaścicielem lokalu na parterze budynku mieszkalnego prowadzi bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszone wejście-schody, przedsionek oraz taras. Roboty są prowadzone na terenie, przez który przebiega przyłącze gazowe. PINB uzasadniając decyzję wskazał na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. ([...]) stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]) w sprawie warunków zabudowy ze względu na zawarcie w niej ustaleń innych niż ustalone w przyjętym uchwałą z dnia 27 maja 2010r. nr 431/XLVIII/10 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki Warty Śrem – Orkowo. W.R., kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie wskazując na okoliczność, że po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy w lecie 2011r. przystąpił do rozbudowy przedsionka i tarasu, po czym w dniu 18.08.2011r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę. W odwołaniu przedstawiono również stan faktyczny sprawy oraz stan prawny nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu podniesiono również, że skarżący złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...].12.2011r. nr [...] dotyczącej wygaśnięcia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. [...] w sprawie warunków zabudowy oraz wystąpił o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w dniu [...].02.2012r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor prowadził prace budowlane polegające rozbudowie budynku mieszkalnego - lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku na działce nr ewid [...] w granicy z działką [...], położonego w G. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o pozwolenie na budowę został bowiem złożony przez inwestora dnia 18 sierpnia 2011r., czyli po rozpoczęciu robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 ustawy. Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz Ś., pismem z dnia 9 listopada 2011r. poinformował, że działki o nr ewid [...] i [...] są działkami przeznaczonymi pod teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich oznaczony symbolem RU. Zgodnie z § 9 pkt 6 uchwały nr 431/XLVIII/10 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki Warty Śrem -Orkowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 157, poz. 2990), dla terenu oznaczonego jako RU ustala się: m.in dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prawem przebudowy i remontów. Organ odwoławczy uznał, że w/w uchwała nie zawiera przepisu wprost zakazującego rozbudowy istniejącej zabudowy mieszkalnej, jednakże zostało w niej określone, na co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala. Dopuszczona jest na tym terenie jedynie przebudowa i remonty. Skoro Rada Miejska w Śremie posłużyła się w § 6 pkt 2 planu pozytywnym określeniem zgodnych z planem robót budowlanych, należy uznać, że inne - niż wymienione w tymże paragrafie - roboty będą z nim niezgodne. Z powyższego wynika, że rozbudowa dokonana w niniejszej sprawie przez W.R. jest niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ustaleniu, że przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, iż PINB prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej oraz wydał decyzję nakazującą Inwestorowi rozbiórkę samowolnie pobudowanego przedsionka ze schodami i tarasu na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...], położonych w G. oraz uporządkowanie terenu rozbiórki. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu WWINB zauważył, że organ ten nie ma wpływu ani na wynik postępowania odwoławczego toczącego się w sprawie wygaśnięcia w/w decyzji o warunkach zabudowy, ani na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WWINB ma obowiązek orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W.R. domagając się uchylenia w całości decyzji WWINB, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do twierdzeń oraz wyjaśnień strony, podnoszonych przez stronę w odwołaniu; tj. kwestii, że rozbudowa budynku nastąpiła w dobrej wierze, albowiem jej podstawą była decyzja o warunkach zabudowy, na mocy której skarżący nabył prawa do zrealizowania inwestycji, co do której został wydany nakaz rozbiórki oraz zainicjowania przez skarżącego postępowania o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...] i [...] obręb G. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej ze względu na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie do organów państwa. Zdaniem skarżącego, naruszono również art. 48 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w ocenie skarżącego, zachodzą podstawy do rozpoczęcia procedury legalizacyjnej przewidzianej w przywołanym wyżej przepisie. W skardze wskazano również na bliską więź czasową pomiędzy wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy decyzji o rozbiórce, co - zdaniem skarżącego - świadczy o nastawieniu organu do przedmiotowej sprawy W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Skarżący wskazał, że przed podjęciem decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 ustawy organ jest zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie, organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej ze względu na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] grudnia 2011 roku jest nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne, ponieważ wspomniana decyzja nie jest ostateczna, bowiem od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które do dnia wnoszenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane. Zdaniem skarżącego, z uchwały nr 431/XLVIIII/10 Rady Miejskiej w Śremie nie wynika również zakaz rozbudowy istniejącej zabudowy na ternie RU. Zatem, organ winien kierować się fundamentalną zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji, co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Skargę na decyzję WWINB z dnia [...].02.2012r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła również G.R., podnosząc zarzuty tożsame ze wskazanymi w skardze W.R. Powyższa skarga została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 250/12. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 6 września 2012r. Sąd działając na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) zarządził połączenie sprawy sygn. akt IV SA/Po 249/12 ze sprawą IV SA/Po 250/12 i dalej sprawę prowadzić pod sygnaturą IV SA/Po 249/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą inwestorowi rozbiórkę samowolnie pobudowanego przedsionka ze schodami i tarasu na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...], położonych w G. oraz uporządkowanie terenu rozbiórki. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o rozbiórce jest art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego winno zostać poprzedzone wykorzystaniem trybu o którym stanowi art. 48 ust. 2-3 ustawy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.), na podstawie której wprowadzone zostało obecne brzmienie art. 48 ust. 1 ustawy, jego celem jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swym istnieniem nie narusza przepisów. By organ nadzoru mógł zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt, konieczne jest zatem przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji. Niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z warunków legalizacji powoduje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Zwrócić należy przy tym uwagę, że sprzeczność wykonanych prac budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę wykluczającą legalizację zrealizowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest odniesienie charakterystyki wykonanych prac budowlanych do przepisów uchwały nr 431/XLVIII/10 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki Warty Śrem -Orkowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 157, poz. 2990), która w § 9 pkt 6 dla terenu oznaczonego jako RU, na którym znajduje się nieruchomość objęta zakresem niniejszego postępowania, ustala: m.in dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prawem przebudowy i remontów. Uwzględniając treść w/w przepisu prawa miejscowego zasadnym jest ustalenie zakresu pojęcia remont i przebudowa. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt. 8 ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W sprawie niesporne jest, że budynek mieszkalny położony na terenie działki nr ew. [...] w G, przed podjęciem prac budowlanych, nie posiadał przedsionka ze schodami i tarasu. Wyklucza to możliwość uznania wykonanych prac budowlanych za remont. Nie można również uznać, że zrealizowany przedsionek i taras stanowią przebudowę budynku mieszkalnego, do którego zostały dobudowane. Taką możliwość wyklucza definicja z art. 3 pkt 7a ustawy wskazując, że nie stanowi przebudowy wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Realizacja przedsionka ze schodami i tarasu zmieniła bowiem kilka z ww. parametrów, w tym powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. Uwzględniając zatem treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego tylko możliwość remontu i przebudowy, stwierdzić należy, że nie jest możliwe legalizowanie przedmiotowej inwestycji będącej faktycznie rozbudową, w więc budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1800/09, Lex 785828). Zgodnie więc z zasadą wyrażaną w art. 28 §1 ustawy, przeprowadzone prace budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zrealizowanie inwestycji bez pozwolenia na jego budowę oraz brak możliwości jego legalizacji z uwagi na niezgodność zrealizowanej dobudowy z przyjętym uchwałą z dnia 27 maja 2010r. nr 431/XLVIII/10 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki Warty Śrem – Orkowo stanowi przesłankę wykluczającą legalizację zrealizowanej dobudowy. Niezgodność zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przez organy I i II instancji jednoznacznie stwierdzona, w związku z czym, wbrew argumentacji skarżących, nie było konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Wydanie przez Burmistrza Ś. w dniu [...] grudnia 2011r. decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na jej niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem wpływu na prowadzone postępowanie w sprawie rozbiórki. Z treści art. 48 ust. 2 ustawy wynika, że organ bada zgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu zagospodarowania powoduje więc konieczność kontroli zrealizowanej inwestycji wyłącznie z postanowieniami planu, a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za uzasadniony uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do twierdzeń oraz wyjaśnień, że rozbudowa budynku nastąpiła w dobrej wierze, albowiem jej podstawą była decyzja o warunkach zabudowy. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na wykazaną przez organ niezgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii zainicjowania przez skarżących postępowania o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr. ewid. [...] [...] obręb G. stwierdzić należy, że powyższa kwestia nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż organ administracyjny dokonuje kontroli zgodności wykonanych prac budowlanych z obowiązującymi przepisami na dzień orzekania w sprawie zgodności z prawem wykonanej przebudowy. W tym miejscu należy wskazać, iż wbrew argumentacji zawartej we wniesionych skargach, organ odwoławczy odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto na marginesie należy wskazać, że z informacji znanych Sądowi z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt IV SA/Po 497/12 oddalił skargę W.R. i G.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 maja 2010 r. nr 431/XLVIII/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki Warty Śrem -Orkowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 157, poz. 2990). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.