IV SA/Po 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski AT Decyzją z dnia [...] października 2005 r., [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), art. 5 ust. 1, ust. 3, ust. 8 i ust. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił D.T. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko, wnioskowanego na P.T., M.T. i W.T., 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na P.T. i M.T., 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na P.T., M. T. i W.T. oraz 4. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowanego na P.T. W uzasadnieniu organ wskazał, iż powodem odmowy jest przekroczone kryterium dochodowe, wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując wniosek Strony, złożony w dniu [...]sierpnia 2005 r. ustalono bowiem, że dochód rodziny przekracza kwotę [...] zł i wynosi [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Organ dodał, iż z dołączonych dokumentów wynika, że dzierżawa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w G., nie podlega zarejestrowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji, D.T. wskazała, że po śmierci swojego męża wydzierżawiła ich wspólną ziemię. Strona wyjaśniła, że nie zawarła umów w drodze aktu notarialnego, ponieważ z braku funduszy nie przeprowadziła jeszcze postępowania spadkowego. Odwołująca się dodała, że Wydział Geodezji i Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami nie zarejestrował ww. umów w operacie ewidencji gruntów i budynków, bowiem umowy dzierżawy rejestruje się tylko, gdy zmienia się właściciel, a nie użytkownik. D.T. wskazała również, że konsekwencją powyższych trudności prawnych jest to, że Gminny Ośrodek Pomocy Rodzinie (dalej jako: GOPS) naliczał jej dochód z ziemi, której Odwołująca się nie użytkuje i która nie jest Jej dochodem, gdyż tym dochodem jest czynsz dzierżawny. Wobec powyższych trudności jak i faktu samotnego wychowywania trójki dzieci w trudnych warunkach materialnych, szczególnie na początku roku szkolnego, a także tego, że do [...] sierpnia 2005 r., Odwołująca się otrzymywała wnioskowany zasiłek, D.T. poprosiła o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jej dzieciom i tym samym, o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po rozpoznaniu w dniu [...]listopada 2005 r. odwołania DT, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż bezsprzecznym jest w omawianym przypadku, że dochód na osobę w rodzinie ([...]zł) przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (504 zł). SKO dodało, iż kwestia przyjęcia do wyliczenia dochodu omawianej rodziny, dochodu z gospodarstwa rolnego została dokonana przez GOPS w K. w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO), sytuacja materialna omawianej rodziny jest ciężka, jednakże okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia. W skardze kierowanej do Sądu, D.T. wskazała, iż orzeczenie SKO uważa za krzywdzące i za nieobiektywne, bowiem SKO w Jej sprawie, przy niezmienionym stanie prawnym i materialnym rodziny Skarżącej wydało dwa sprzeczne orzeczenia. W uzasadnieniu, Skarżąca powtórzyła w całości swoją dotychczasową argumentację zawartą w zażaleniu i dodała, że w roku poprzednim, na podstawie takiego samego stanu faktycznego, przyznano jej wnioskowane świadczenie. Skarżąca opisała także swoją bardzo trudną sytuację materialną związaną z samotnym, po śmierci męża, wychowywaniem i utrzymywaniem trójki dzieci. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał w całości swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi, w szczególności jeszcze raz podkreślając, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania spornego świadczenia. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2007 r. Strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowiska. D.T. podkreśliła raz jeszcze, że niesłusznie jako dochód wskazuje się u niej potencjalne dochody z gruntu, skoro jej faktycznym dochodem jest czynsz z dzierżawy. Skarżąca potwierdziła również, że w czasie objętym obiema decyzjami, jej dochodem z gospodarstwa rolnego był czynsz dzierżawny w kwocie [...] zł rocznie. Skarżąca dodała, iż wcześniej otrzymywała zasiłek, tj. w czasie kiedy wydzierżawiała część gospodarstwa na podstawie tych samych umów, które przedłożyła w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium dokonywanej kontroli - w przypadku braku odmiennych przepisów - jest zgodność z prawem. W przedmiotowej sprawie kontrola przeprowadzona zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) prowadzi do konkluzji, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji nie naruszyły też prawa procesowego w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, należy podkreślić, iż rację miała Skarżąca, wskazując w skardze, że przy "niezmienionym stanie prawnym i materialnym rodziny" SKO wydało decyzje odmienną niż w poprzednim roku. Istotnie bowiem stan faktyczny sprawy, a więc sytuacja materialna Skarżącej jak i zawarte przez nią umowy dzierżawy jej gruntów rolnych, nie uległy zmianie. Należy jednak wskazać, iż w sprawie zmienił się stan prawa i skutkiem tego było wydanie przez organy administracji odmiennych niż w ubiegłym roku decyzji, które były jednak w pełni zgodne z tym nowym stanem prawnym. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, zastosowane przez organy administracji przepisy są jednoznaczne i nie pozwalają na odmienną interpretację, niż ta, dokonana przez organy administracji obu instancji. Należy wskazać bowiem, z dniem 1 września 2005 r., ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.) do art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodano nowy ustęp 8a o treści następującej: "ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego". Z nowego brzmienia art. 5 ustawy wynika, że ww. ust. 8a nie daje obecnie organowi możliwości innego wyliczenia dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego, niż w sposób w tym przepisie jednoznacznie wskazany. Świadczy o tym także uzasadnienie projektu ww. ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Sejm RP IV kadencji, nr druku 3393), która to ustawa dodała do art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywany ust. 8a. Z ww. uzasadnienia wynika, iż "dodanie ust. 8a-8c w art. 5 ma na celu doprecyzowanie sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji oddania gospodarstwa w dzierżawę". Tak więc, ta zmiana służyła doprecyzowaniu przepisów i, w zamierzeniu ustawodawcy, miała jednoznacznie określić dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego przez wliczenie do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego także obszarów rolnych oddanych w dzierżawę, jeżeli oddanie w dzierżawę nie nastąpiło na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W oparciu o wskazane uzasadnienie do noweli ustawy o świadczeniach rodzinnych, można też stwierdzić, że ustawodawca tym samym miał na względzie ograniczenie kręgu osób potencjalnie uprawnionych do pobierania świadczeń rodzinnych. Powyższa zmiana przepisów spowodowała, że organy orzekające w niniejszym postępowaniu, które obiektywnie rozumiały trudną sytuację i problemy Skarżącej, na podstawie nowej regulacji zawartej w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, były zmuszone na nowo - w stosunku do ubiegłego roku - obliczyć dochód rodziny Skarżącej, wliczając do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego także obszary rolne oddane przez Skarżącą w dzierżawę, bowiem nie były one oddane w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro zaś, na podstawie nowej regulacji, tak określony dochód Skarżącej przekroczył kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły wydać innych decyzji, gdyż załamałby tym samym prawo. Taka bowiem sekwencja postępowania, jak Sąd wskazał powyżej, wynika bezpośrednio z jasnych i niewymagających szczególnej interpretacji przepisów zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które wiążą organy administracji jak i Sąd. Dodatkowo należy także wskazać, iż ze względu na wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu po dniu 1 września 2005 r., Skarżącej nie mógł także dotyczyć przepis ust. 2 art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazywał, iż w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Podsumowując powyższe, zdaniem Sądu, organy obu instancji oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji wskazały na fakty i dowody, w oparciu o które uznały, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej żądanych świadczeń. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala odnieść się do wszystkich okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podziela twierdzenia organów obu instancji i przyjmuje je jako własne. Zastrzeżenie Sądu w niniejszym postępowaniu budziła jedynie kwestia przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd zwrócił bowiem uwagę, iż Skarżąca złożyła swój wniosek w dniu [...] sierpnia 2005 r., a decyzja organu I instancji została wydana dopiero w dniu [...] października 2005 r., zaś przepis ust. 8a art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie w dniu 1 września 2005 r. Należy jednak wskazać, że Sąd nie widzi podstaw do zarzucenia złej woli organowi I instancji, a poza tym, Skarżąca nie zażaliła się na bezczynność tego organu, tym samym nie dając Sądowi żadnej możliwości ocenienia tego stanu. Co więcej, nawet hipotetycznie uznając tę przewlekłość za przesłankę uchylenia zaskarżonych decyzji, organy orzekałyby ponownie, co zrozumiałe, po dniu 1 września 2005 r., a więc i tak musiałyby zastosować przepis art. 5 ust. 8a, stąd też wynik tego ponownego postępowania byłby identyczny jak niniejszego postępowania. Sąd może więc jedynie zaapelować do organu o terminowe załatwiane spraw, ale nie ma możliwości skontrolować z urzędu przewlekłego postępowania organu. Odnośnie pozostałych argumentów zawartych w pismach procesowych Skarżącej, nie były one i nie mogły być przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i jako takie nie zostały ocenianie przez Sąd, gdyż nie miały związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Podsumowując powyższe rozważania trzeba podkreślić, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającym ją postępowaniu, co - zgodnie z art. 151 ppsa - obliguje Sąd do oddalenia skargi. W takim stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska AT