IV SA/Po 251/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXII/778/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Wolsztyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Wolsztynie działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz.40, dalej "u.s.g.") i art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych ( Dz. U. z 2023 poz. 194 z późn.zm) dalej jako "u.o.s.p.", podjęła w dniu 31 stycznia 2024 r. uchwałę nr LXII/778//2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Wolsztyn. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 25a u.s.g. poprzez wzięcie udziału w głosowaniu nad uchwałą przez radnego D. K.. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Dalej podniesiono, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Jeżeli zatem uchwała dotyczy dodatkowej pracy zarobkowej danego radnego, to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, w tym o charakterze majątkowym. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza również o jego interesie prawnym. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym podlega wyłączeniu. Udział zatem w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa zaś uchwała podjęta z udziałem radnego ustanowionego inkasentem jest nieważna. W ocenie Prokuratora wzięcie udziału w głosowaniu w dniu 31 stycznia 2024r. nad zaskarżoną uchwałą przez radnego D. K., który jest jednocześnie członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, naruszyło przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że na uwagę zasługują okoliczności poddania pod głosowanie projektu uchwały. Przewodniczący Rady Miejskiej zwrócił się z zapytaniem do radcy prawnego, czy radni - członkowie Ochotniczych Straży Pożarnych mogą wziąć udział w głosowaniu. Radca prawny odpowiedział, że nie. Radni powinni wstrzymać się ze względu na swój interes prawny. Zarówno sformułowane pytanie jak i udzielona odpowiedź jednoznacznie wskazywała, iż radni i jednocześnie strażacy nie powinni głosować nad projektem uchwały. Radca prawny wskazał, iż winni się wstrzymać, biorąc kontekst całej wypowiedzi, chodziło o wstrzymanie się od udziału w głosowaniu. Mimo przedstawionej interpretacji jeden z radnych D. K., będący członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej wziął udział w głosowaniu, jednak wstrzymał się od głosu. W tej sytuacji nie powtórzono głosowania, gdyż brak było podstaw prawnych do proponowanej przez Przewodniczącego reasumpcji. Uchwała podjęta została większością 14 głosów, przy 2 głosach wstrzymujących się. Dwóch radnych — strażaków nie wzięło udziału w głosowaniu, zastosowali się do interpretacji przepisu art. 25a ustawy w zakresie wystąpienia interesu prawnego i wstrzymania się od udziału w głosowaniu. W ocenie organu wstrzymanie się od głosu przez radnego D. K., nie jest co prawda wyłączeniem się od udziału w głosowaniu, nie mniej jednak radny oddając głos wstrzymujący nie wyraził swojego stanowiska w sprawie, co w skutkach jest równoznaczne z wyłączeniem się od udziału w głosowaniu. W tych konkretnych okolicznościach, zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXII/778//2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Wolsztyn. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 25a u.s.g. Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis 25a u.s.g. podlega ścisłej wykładni, ponieważ ustanawia zakaz określonego działania. Ex lege zakaz działania radnego obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie zezwala na odsunięcie radnego od pracy w komisji; nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, takich jak dyskusja nad sprawą, dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska komisji. Radny jest zatem wyłączony z głosowania, gdy dotyczy ono jego interesu prawnego. Okolicznością odsuwającą radnego od udziału w głosowaniu jest istnienie "jego" interesu prawnego. Z interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy sposób załatwienia danej sprawy ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy (tak: S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie..., komentarz do art. 25a, teza 3). Podkreśla się jednocześnie, że interes prawny nie jest tożsamy jedynie z interesem ekonomicznym; istotniejsze jest, by w wyniku takiego bądź innego zakończenia danej sprawy zmianie uległa czyjaś "sfera prawna", a zatem treść choćby jednego stosunku prawnego z udziałem tej osoby. Sam zaś interes prawny niekoniecznie musi dotyczyć stosunków prawnych w sferze majątkowej. Pod pojęciem interesu prawnego orzecznictwo rozumie osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 124/13, Nowe Zeszyty Samorządowe 2013, z. 3, poz. 13). Nie ma znaczenia – przy badaniu naruszenia art. 25a u.s.g. – ocena skutków ewentualnego naruszenia interesu prawnego, albowiem nawet wówczas, gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu, albowiem z punktu widzenia ratio analizowanego przepisu sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Zwraca się uwagę, że radny, którego interesu dotyczy uchwała, może wpływać na jej treść nie tylko przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2006/11, LEX nr 1107471). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym wobec kategorycznej treści art. 25a u.s.g. udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, opubl. w Lex nr 3229140; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3086/18, opubl. w Lex nr 2689968; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11). Przepis art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego dotyczy głosowanie. Oznacza to, że nie ma potrzeby analizowania wyników głosowania i rozważenia, czy udział radnego miał wpływ na podjęcie uchwały. Przepis ten posługuje się kategorycznym stwierdzeniem. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia, czy udział radnego miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały (por. wyrok NSA z 13.05.2022 r., III OSK 1329/21, LEX nr 3348001). Nie można uznać za zasadne stanowisko organu, jakoby wstrzymanie się od głosu radnego, mimo wyłączenia wynikającego z art. 25a u.s.g. stanowiło jedynie nieistotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu udział radnego w głosowaniu na uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest to naruszenie nieistotne, które nie skutkowało jakąkolwiek ingerencją w uchwałę objęta kontrolą sądową. Z tych też względów na podstawie art. 147 § p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.