IV SA/Po 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. I. N. B. w C. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję P. I. N. B. w C. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], zgłaszającą sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej w miejscowości K., gm. T., na działce o numerze [...]. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] września 2020 r., złożonym w P. I. N. B. w C. J. S. (dalej również jako: "Skarżąca") dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, położonego w miejscowości K. w gminie T.. Ponieważ do dnia złożenia zawiadomienia ww. organ nie otrzymał zatwierdzonego projektu budowlanego, pismem z dnia [...] października 2020 r. Inspektor wystąpił do Starosty C. – T. z prośbą o nadesłanie kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pismem datowanym na [...] października 2020 r. J. S. przesłała kopię decyzji o pozwoleniu na budowę o numerze [...], opatrzonej datą [...] sierpnia 2019 r. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Starostwo Powiatowe w C. poinformowało, że nie posiada żadnych dokumentów w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w K. i że do organu nie wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na ww. działce. W związku z powyższym, P. I. N. B. w C. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w miejscowości K., gmina T. na działce nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w ewidencji decyzji, postanowień i zgłoszeń nie odnaleziono kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz że Starosta C.-T. nie dysponuje dokumentami dotyczącymi takowej decyzji. Mając na uwadze, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi pierwszy, konieczny etap procesu inwestycyjnego, którego zdaniem ww. organu Skarżąca nie dopełniła, a nadto zważywszy, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą oddania do użytkowania obiektu budowlanego, konieczne było zgłoszenie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Sprzeciw skutecznie doręczono Skarżącej, a ona w przewidzianym ustawą terminie wniosła odwołanie podnosząc, że otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] sierpnia 2019 r., odbierając ją osobiście, czego świadkiem był B. S.. Nadto, w dniu [...] września 2020 r. ww. decyzja została opatrzona pieczęcią "Decyzja ostateczna", a w urzędzie Skarżącej towarzyszył wówczas świadek P. B. Skarżąca podniosła również, że P. I. N. B. w C. dysponował kopią ww. przedmiotowej decyzji wobec jej dostarczenia wraz z pismem z dnia [...] października 2020 r. W ocenie skarżącej istotny był również fakt, że według rozdzielnika na decyzji o pozwoleniu na budowę została ona zgodnie z przepisami doręczona P. I. N. B. w C. i że taka informacja została jej przekazana podczas osobistego odbioru spornej decyzji w Starostwie Powiatowym. Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego organy te są obowiązane dokonywać obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego, w odniesieniu do zgodności inwestycji z rozwiązaniami w przedstawionymi w wydanym zgodnie z prawem budowlanym pozwoleniu na budowę. Wskazano, że brak przedmiotowej decyzji powoduje, że organ nie ma możliwości porównania wykonanej inwestycji z właściwą dokumentacją, w związku z czym należy uznać, że zgłoszenie sprzeciwu przez P. I. N. B. było konieczne i prawidłowe. W przewidzianym ustawą terminie Skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę, zaskarżając decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości. W skardze podniesiono szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 54 ust. 1, art. 82b ust. 1 pkt 1 oraz art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej również jako: "Prawo budowlane"), a nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które w ocenie Skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego, nie późniejszego niż w terminie 14 dni, wydania decyzji uchylającej decyzję P. I. N. B. w C. z dnia [...] października 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca podkreśliła, że mając na uwadze doniosłość skutków dla Inwestora, jakie niesie za sobą zgłoszenie sprzeciwu, wydane decyzje winny zostać uchylone, przede wszystkim dlatego, że nie można jej przypisywać odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków przez organy w zakresie przekazania między nimi ostatecznej decyzji na budowę w sytuacji, w której takowe pozwolenie zostało przez nią uzyskane. Nadto, skoro istotą instytucji zgłoszenia sprzeciwu jest ustalenie zgodności przeprowadzenia inwestycji z wydanym dla niej pozwoleniem na budowę, to jeżeli organ nie posiadał takowej decyzji, nie miał także możliwości ustalenia, że budowę wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków tego pozwolenia, a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała, że ani organ I ani II instancji nie dokonał czynności niezbędnych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego wsprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części m.in. wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Należy również dodać, że dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. To oznacza, że zdarzenia które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, co do zasady, pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, aktualnie: Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b."). Zasadnicze zarzuty złożonej do sądu administracyjnego skargi koncentrowały się wokół problematyki wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Mając na uwadze doniosłość zastrzeżeń w tym zakresie, należy odnieść się do nich w pierwszej kolejności. Poza wszelkim sporem pozostaje, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, czy istnieje w obrocie ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K.. Elementarnym obowiązkiem organów administracji publicznej jest zgromadzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby możliwa była jego kompleksowa ocena, a w konsekwencji precyzyjna rekonstrukcja stanu faktycznego sprawy. Powyższe ma niebagatelne znaczenie tak w kontekście prawidłowości samego postępowania, jak i przede wszystkim dla właściwej subsumpcji norm prawa materialnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji a priori przyjęły założenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] w K. nigdy nie została wydana. Natomiast, w ocenie Sądu, dokumentacja akt sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenie tego faktu wymaga dalszego postępowania dowodowego. Przede wszystkim należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika z jakich powodów odmówiono przymiotu wiarygodności przedstawionej przez Skarżącą decyzji o numerze [...]. Organ I instancji wskazuje co prawda na dostrzeżone nieprawidłowości w zakresie numeracji stron, jednak nie wyprowadza z tego faktu żadnych konkretnych wniosków, a wspomina o tej okoliczności niejako na marginesie szerszych rozważań. Podkreślenia wymaga, że wobec podnoszonych przez J. S. twierdzeń o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jej osobistym odbiorze oraz opatrzeniu tej decyzji pieczęcią "decyzja ostateczna" jako niewystarczające jawi się odniesienie przez organy jedynie do faktu, że takowa decyzja nie widnieje we właściwej ewidencji, bez jednoczesnego podjęcia czynności niekierowanych na wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy, co organ I instancji zdaje się sam zauważać, wobec stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2020 r., że nie jest on w stanie wyjaśnić, na jakiej podstawie decyzja inwestora została opatrzona pieczątką "decyzja ostateczna". Należy podkreślić, że organ I instancji poprzestał jedynie na uzyskaniu informacji ze Starostwa Powiatowego w C. , co zostało wadliwie zaaprobowane przez organ II instancji, który w zasadzie oparł swoją decyzję na materiale dowodowym przedstawionym mu przez P. I. N. B.. Istotne jest, że w przedmiotowej sprawie strona wskazywała na możliwe do przeprowadzenia dowody, pomocne przy ustaleniu stanu faktycznego, jak chociażby przesłuchanie świadków – B. S. i P. B.. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że nawet gdyby strona przedstawiła niepełny materiał dowodowy, to na organie spoczywa obowiązek jego uzupełnienia z własnej inicjatywy (vide wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, GP 1986, nr 9, str. 46). Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2786/12, LEX nr 1575582; NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 1041/09, LEX nr 593479; NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 791/05, LEX nr 222361). Takową ważną okolicznością w świetle przedmiotowej sprawy niewątpliwie było powoływanie się przez Skarżącą na uzyskanie przez nią decyzji - pozwolenia na budowę o numerze [...]. Na podstawie akt sprawy można wnioskować, że w toku jej rozpoznawania pojawiły się wątpliwości co do autentyczności przedstawionego przez Skarżącą dokumentu, w świetle dokonanego zgłoszenia o możliwości popełnienia przestępstwa (pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. – k. 12 akt adm. II instancji). Organ II instancji w żaden sposób nie odnosi się jednak do tej okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji, brak w aktach również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prowadzenie ustaleń przez organ II instancji, co do losów dokonanego przez Starostę C.-T. w dniu [...] grudnia 2020 r. zawiadomienia. Dalej należy też zauważyć, że organy nie podjęły również żadnych działań w celu ustalenia czy w dacie [...] sierpnia 2019 r. w Starostwie C.-T. był zatrudniony K. Ś., który widnieje jako prowadzący sprawę pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ani co ewentualnie jest mu wiadome w tej sprawie. Całokształt powyższych okoliczności rodzi wniosek, że organy obu instancji dokonały dowolnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego, a decyzja w przedmiocie sprzeciwu była w takim stanie rzeczy co najmniej przedwczesna. Taki sposób przeprowadzenia postępowania niewątpliwie stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się nie tylko w ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, ale także w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy (vide Wyrok WSA w Krakowie z 18.03.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 14/20, LEX nr 3012538). Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej, jednakże w ocenie Sądu, mając na uwadze nierozstrzygnięte na obecnym etapie postępowania wątpliwości w zakresie statusu przedłożonej przez Skarżącą decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ( a w szczególności informację o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w C. , w celu ustalenia losów zawiadomienia Starosty C.-T. o podejrzeniu przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentu), nie jest możliwe przypisanie organom tego rodzaju naruszenia. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Rozważając pierwszy z nich, mianowicie zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 P.b. należy podkreślić, że sposób jego sformułowania wskazuje, że odnosi się on w istocie do kwestii nieprawidłowości ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie przez organ, że Skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na budowę, nie zaś, tytułem przykładu, do błędnej wykładni przepisu. W tym kontekście aktualna pozostaje argumentacja tut. Sądu przedstawiona w odniesieniu do przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego. Natomiast w odniesieniu do dwóch kolejnych zarzutów – nieujęcia w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] oraz zaniechania przekazania kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wskazać, że są to normy adresowane do organów administracji architektoniczno – budowlanej, nie zaś do organów nadzoru budowlanego, nie mające zastosowania w postępowaniu w zakresie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, a przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Reasumując, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – B. S. i P. B. a także przeprowadzenie czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia co do autentyczności decyzji przedstawionej przez skarżącą. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie nieprawidłowości w sporządzeniu przedłożonej przez skarżącą decyzji, takich jak poniesiona przez organ I instancji kwestia numeracji stron czy np. dostrzeżona przez Sąd rozbieżność co do numeru uprawnień projektanta inwestycji – mgr inż. arch. T. T. na przedstawionej przez skarżącą decyzji ([...]) oraz na pieczęciach na projekcie ([...]). Do wyjaśnienia sprawy przyczynić może się nadto ustalenie czy w dacie [...] sierpnia 2019 r. w Starostwie C.-T. był zatrudniony K. Ś., który widnieje jako prowadzący sprawę pozwolenia na budowę spornej inwestycji i ewentualne przesłuchanie go na tę okoliczność. Rzeczą organu będzie też zwrócenie się do Komendy Powiatowej Policji w C. , w celu ustalenia losów zawiadomienia Starosty C.-T. o podejrzeniu przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentu (o czym mowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. – k. 12 akt II instancji) i rozważenie ewentualnego wpływu poczynionych w tym zakresie ustaleń na niniejsze postępowanie. Powyższe okoliczności należy także skonfrontować z faktem, że sporny budynek jest uwzględniony na mapie dostępnej w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w T. ([...]). Wobec powyższego Sąd na podstawie rt. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, a także [...] zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie rt. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w z. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 1799).