IV SA/Po 255/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia akt sprawy oraz zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia 30 lipca 2018 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił S. – P. S.A. udostępnienia akt sprawy oraz zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i usługowych w P. na ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka wnioskiem z dnia 07 czerwca 2018 r. domagała się udostępnienia akt sprawy oraz zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i usługowych wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną w P. na ul. [...], działka nr [...]. S. – P. jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] położonych w bliskiej odległości od planowanej inwestycji. Zdaniem Spółki lokalizacja planowanej inwestycji spowoduje negatywne oddziaływanie na działki Spółki, w związku z czym może utrudnić to prowadzenie przez Spółkę działalności gospodarczej w postaci zakładu produkcyjnego. Nadto wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać akustycznie już na etapie jej realizacji. To oddziaływanie skutkuje powstaniem interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. po stronie Spółki. Nadto Spółka wskazała, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie korzysta ze statusu strony. W ocenie organu Spółce S. – P. S.A. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy status strony nie przysługuje. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie. Oddziaływanie inwestycji może rozciągać się także na nieruchomości nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Sam fakt, że istnieje możliwość takiego oddziaływania uzasadnia uznanie właścicieli sąsiedniej nieruchomości wnioskodawców jako stron postępowania. Teren planowanej inwestycji oddzielony jest od nieruchomości Spółki działką drogową. Jednak brak bezpośredniego sąsiedztwa nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w postępowaniu. Istotne jest, że nie został zidentyfikowany przepis prawa, którego istnienie skutkowałoby powstaniem po stronie S. obowiązku czy ograniczenia związanego z zagospodarowaniem nieruchomości na skutek realizacji planowanej inwestycji. Tym bardziej trudno mówić o ograniczeniach w zagospodarowaniu, gdy sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji działki należące do Spółki są już zagospodarowane pod zabudowę związaną z prowadzeniem zakładu produkcyjnego. Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby jej interes prawny. Nadto organ wskazał, że ponadnormatywny hałas, o którym wspomina Spółka, znajduje się na nieruchomości S.. I to działalność produkcyjna Spółki wprowadza utrudnienia w zagospodarowaniu działki inwestora, a nie odwrotnie. Ponieważ Spółce nie przysługuje status strony, należało też odmówić udostępnienia akt sprawy i co się z tym wiąże również zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. – P. S.A. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W zażaleniu zarzucił naruszenie art.28 k.p.a. w zw. z art.9 oraz art.10 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przytoczył treść przepisu art.28 k.p.a. wskazał, że stronami w sprawach o warunki zabudowy są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, ale mogą też być działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym przypadku należy jednak przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z inwestowaną nieruchomością , w tym nawet położonych w pewnej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakres tych pojęć pokrywa się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne są szersze niż interesy prawnie chronione. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy, organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać, czy – a jeśli tak, to jak daleko przyznać status strony. W przedmiotowej sprawie Spółka nie wykazała interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawnej, również zasadne było w związku z tym odmowa udostępnienia Spółce akt sprawy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. – P. S.A. reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego art. 28 k.p.a. w zw. z art.140 k.c. w zw. z art.113 ust.1 ustawy Prawo o ochronie środowiska poprzez wadliwe przyjęcie, że Spółce nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi uargumentowała podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się niezasadna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które nakazywałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nadto należy także zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie....W myśl zaś art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 30 lipca 2018 r. Nr [...], zaskarżone następnie zażaleniem, Sąd rozpoznając sprawę skorzystał z uprawnienia wynikającego z powołanych przepisów. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi należy zauważyć, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.) Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10, wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98, wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., II SAB/GD 127/00, Palestra 2002/9-10/202). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. W postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy skarżąca nie była stroną postępowania. Dlatego więc (z uwagi na treść art. 73 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.) podkreślić należy, że przymiot strony należy rozpatrywać w kontekście hipotezy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 163/06). Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00). Skarżąca swój interes prawny w rzeczywistości upatrywała w tym, że jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji. W rzeczywistości teren inwestycji od nieruchomości skarżącej przedziela ruchliwa ulica (Starołęcka). Skarżąca nie wykazała jednak, na czym polegać ma jej interes prawny w żądaniu udostępnienia akt administracyjnych postępowania. Nie wystarczy się powołać na ewentualne przyszłe immisje, czy hałas ponadnormatywny. Nie jest też argumentem to, że powstanie nowej zabudowy zobowiąże skarżącą do przestrzegania bardziej rygorystycznych norm akustycznych. Również fakt, iż skarżącą brała udział jako strona w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie daje automatycznie skarżącej przymiotu strony w sprawie wydania warunków zabudowy. Z uwagi na nieuznanie skarżącej za stronę postepowania, niemożliwym było tym samym zapewnienia jej czynnego udziału w postepowaniu. Zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony skutecznie tylko wówczas, gdy danemu podmiotowi rzeczywiście przysługiwał status strony. Ze względu na powyższe zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.