IV SA/Po 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski W wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew z gatunku olcha oraz 2 szt. drzew z gatunku grochodrzew z działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości M., Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej ustawa) decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] wymierzył W.T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 9.818,74 zł. Od powyższej decyzji W.T. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, które decyzją z dnia [...].06.2007r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie W.T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 15.01.2008r. sygn. III SA/PO 727/07 skargę oddalił. W związku z powyższym Wójt Gminy W. ponownie podjął postępowanie wyjaśniające i w dniu [...] grudnia 2008r. wydał decyzję nr [...], na mocy której orzekł o wymierzeniu W.T. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9.818,74 zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew z gatunku olcha (z części działki oznaczonej jako nieużytek) oraz 2 szt. drzew z gatunku grochodrzew (z części działki oznaczonej jako łąka) z działki oznaczonej nr geod. [...] w M., której jest właścicielem. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy W. stwierdził, iż ustalono w sposób jednoznaczny fakt usunięcia przedmiotowych drzew z części działki nr [..] w M. wskazując precyzyjnie miejsca dokonanej wycinki. Ustalenia poczynione w prowadzonym postępowaniu zdaniem organu pierwszej instancji wskazują niezbicie, że usunięcia drzew dokonano bez wymaganego zezwolenia, gdyż właściciel nieruchomości nie zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy W. o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, do czego był zobowiązany w myśl przepisu art. 83 § 1 ustawy. Organ wskazał, iż zezwolenie na wycinkę drzew mogło być wydane, gdyż drzewa zostały usunięte za przyzwoleniem właściciela nieruchomości. Świadczy o tym fakt, że W.T. dysponował ściętymi drzewami z gatunku olcha od momentu ich ścięcia tj. początku marca 2007r. do dnia 26 marca 2007r. co potwierdza protokół z oględzin drzew oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona w obecności przedstawicieli Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego - Przemęcki Park Krajobrazowy. Podczas kolejnych oględzin w dniu 13 kwietnia 2007r. brak było już zarówno pni jak i kłód drzew z gatunku olcha, a pnie grochodrzewów zostały zamaskowane. Rozpatrując materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte w związku z wykonywaniem robót ziemnych. Wobec tego trudno przyjąć, aby działania polegające na wykonywaniu robót ziemnych, a w związku z tym usuwanie drzew, były podejmowane bez zgody właściciela tej nieruchomości. W.T. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, w którym domagał się stwierdzenia nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej, rażące naruszenia prawa przez organ I instancji i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odwołujący ponownie stwierdził, iż nie miał zamiaru ani też nie usuwał żadnych drzew z działki nr [...] w M., której obecnie nie jest już właścicielem, wobec tego brak było podstaw by występował do właściwego organu o wydanie mu zezwolenia w tej kwestii. Podkreślił, iż twierdzenia organu I instancji dotyczące zgody i przyzwolenia właściciela nieruchomości na wycinkę drzew nie znajdują żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów by twierdzić, że drzewa zostały usunięte za przyzwoleniem właściciela w związku z prowadzonymi na przedmiotowej działce robotami ziemnymi oraz że właściciel dysponował ściętymi drzewami z gatunku olcha przez pewien okres czasu. Podkreślił, iż postępowanie prowadzone przez Policję zakończone zostało wydaniem orzeczenia umarzającego ponieważ czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do ustalenia sprawcy wycinki drzew z uwagi na przedawnienie orzekania. W uzasadnieniu odwołania skarżący wniósł o uwzględnienie wszystkich zarzutów i uwag jakie wnieśli zarówno on jak i jego żona, dysponująca stosownym pełnomocnictwem, w trakcie poprzedniego postępowania oraz odwołania jakie wnieśli w dniu 19 czerwca 2007r. Pełnomocnik skarżącego wniosła także o nie uwzględnianie wyników przeprowadzonych oględzin przed dniem wszczęcia postępowania z uwagi na to, że strona nie była informowana o tym fakcie i nie brała udziału w tych oględzinach. Skarżący zarzucił także pracownikom Urzędu Gminy W. bezprawne i samowolne dokonanie oględzin i wtargnięcie na jego działkę, co jest dodatkowym dowodem na to, iż każdy bez najmniejszego problemu mógł to uczynić. Podważył też wiarygodność dowodów, które pojawiły się w sprawie po upływie prawie dwóch lat. Podkreślił, że mimo jego zdecydowanego oświadczenia, że nie usunął żadnych drzew ze swojej działki, co potwierdza szeroko zaprezentowany przez niego materiał oraz dołączone zdjęcia, organ I instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do ostatecznego i rzeczywistego wyjaśnienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie po zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy została wprawdzie zobiektywizowana, jednak aby obarczyć nią określoną osobę trzeba wykazać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Z powyższego wynika, nie wystarczy ustalić, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia oraz stwierdzić kto jest posiadaczem działki, ponoszącym opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Trzeba jeszcze wykazać, iż pomiędzy działaniem (zaniechaniem) tego posiadacza a wycięciem drzew, zachodzi związek przyczynowy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nie wykazał, że skarżący będący od 21 lutego 2007r właścicielem i posiadaczem działki nr [...] w miejscowości M., na której wycięto drzewa, wiedział o ich usuwaniu i na to się godził. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdziły ponad wszelką wątpliwość kto dokonał ich usunięcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ orzekający pierwszej instancji stan faktyczny bowiem ustalił na podstawie domniemania niektórych faktów głównie w zakresie ustalenia osoby sprawcy usunięcia drzew. Organ stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte w związku z wykonywaniem robót ziemnych na przedmiotowej działce będącej własnością W.T. a więc trudno przyjąć aby działania polegające na wykonywaniu robót ziemnych, a w związku z tym usuwanie drzew, były podejmowane bez zgody właściciela tej działki, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się dochodząc do takiego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło przy tym, iż prowadzenie robót ziemnych jest okolicznością całkowicie nową, która pojawiła się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. a więc blisko dwa lata po stwierdzonym fakcie usunięcia drzew. Ponadto dokumentacja fotograficzna powołana przez organ I instancji na dowód tych faktów nie jest przekonywująca w świetle dokumentacji zdjęciowej z wizji z dnia 3 października 2008r. Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny zarzut organu pierwszej instancji o braku powiadomienia przez odwołującego się organów ścigania o popełnieniu przez nieznanego sprawcę przestępstwa lub wykroczenia polegającego na usunięciu z jego działki drzew i jego kradzieży. Już bowiem w dniu 6 kwietnia 2007r. skarżący poprzez Wójta Gminy W. wnioskował o zawiadomienie organów ścigania by wszcząć dochodzenie w sprawie wycinki drzew na jego działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło również zaskarżonej decyzji, że nie odnosi się ona do sposobu wieku usuniętych drzew. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, jeżeli wiek drzewa nie przekracza pięciu lat, można je usunąć z terenu nieruchomości bez zezwolenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał na okoliczność, że skoro stwierdzono, iż przedmiotowe drzewa zostały usunięte w związku z wykonywaniem robót ziemnych, to wydaje się zasadne rozpatrzenie możliwości wymierzenia przez Wójta Gminy W. administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to stanowi, iż wójt wymierza karę pieniężną za m. in zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych, co rozszerza znacznie krąg podmiotów odpowiedzialnych za takie działania. W.T. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty nie uwzględnienia przez organ II instancji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania oraz samych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy stanowiących bezsprzecznie o tym, że sprawa podlega umorzeniu, gdyż jest bezprzedmiotowa. Ponadto skarżący zarzucił ciągłe, rażące naruszanie przepisów prawa materialnego i procesowego przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego przewlekłość postępowania inicjowanego przez Wójta Gminy W., dwukrotne wydawanie decyzji o tej samej treści, następnie uchylanych przez organ II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa (pierwsza decyzja) i braku dowodów (druga decyzja) nie mogą ostać się w obrocie prawnym i postępowanie powinno być umorzone, a nie ciągle przekazywane do ponownego rozpatrzenia. Za umorzeniem postępowania zdaniem W.T. przemawia umorzenie postępowania przez Policję (przedawnienie orzekania) i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie w sprawie budowy budynku gospodarczego oraz w sprawie robót budowlanych w M. na działce nr [...]. Powyższe zdaniem skarżącego przesądza, że wszelkie zarzuty przedstawione w decyzji organu I instancji są bezpodstawne, zaś dowody jednoznacznie przemawiają za tym, że nie wyciął żadnego drzewa, nie prowadził robót budowlanych i w związku z tym nie zachodzi żaden związek przyczynowy pomiędzy wycinką drzew a jego osobą. Jest to kolejna okoliczność przemawiająca za umorzeniem postępowania. Ponadto skarżący wskazał na fakt, iż nie został poinformowany o oględzinach drzew z dnia 13.04.2007r., jak również nie było tego protokółu w aktach sprawy prowadzonej po raz pierwszy, a pojawił się ten protokół dopiero w aktach przesłanych do SKO w Lesznie w grudniu 2008r. W.T. oświadczył także, że w dniu 3.10.2008r., kiedy Urząd Gminy W. prowadził wizję działki nr [...] w M. nie był już jej właścicielem i nie posiadał żadnych pełnomocnictw nowych właścicieli do okazania działki urzędnikom gminy, którzy bez ich wiedzy robili zdjęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji uchylającej w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia kary za pieniężnej za usuniecie drzew bez wymaganego zezwolenia i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego w trakcie postępowania odwoławczego nie uwzględniono bowiem jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, zwrócić należy uwagę na fakt, iż z treści pisma z dnia 29 grudnia 2008r. wszczynającego postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wyraźnie wynika, iż stanowi ono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru, jakim jest m.in. stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156 – 158 kpa. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać bowiem na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (wyrok NSA z dnia 5.1.1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5). Podkreślić przy tym należy, że jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybami nadzoru. Tok instancyjny jest bowiem zgodnie z art. 15 kpa regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. Ponadto logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi (zob. komentarz do art. 156 kpa - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, LEX, 2007, wyd. II). Nie oznacza to jednak, iż warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jej ostateczność (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, s. 724). Nie ma bowiem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7.1.1992r. sygn. akt III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, s. 98). Z pisma stanowiącego podstawę do podjęcia przedmiotowego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie nie wynika jednak jednoznacznie aby intencją skarżącego było wszczęcie trybu nadzwyczajnego. Wskazanie wymienionych w art. 156 kpa podstaw stwierdzenia nieważności, przy jednoczesnym określeniu żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, przy uwzględnieniu wskazanej wyżej zasady pierwszeństwa kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym przed nadzwyczajnymi środkami, uzasadniał wydanie przez organ II instancji decyzji wydanej w trybie art. 138 kpa. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego nie umorzenia przez organ II instancji postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9.818,74 zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew z gatunku olcha oraz 2 szt. drzew z gatunku grochodrzew, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 105 §1 kpa organ administracji publicznej umarza postępowanie w sprawie gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 §2 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 §1 kpa, oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty (zob. op. cit. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks..." s. 489). W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zachodziła, gdyż nadal istniała podstawa jego wszczęcia t.j. fakt wycięcia drzew bez zezwolenia. Warunkiem koniecznym poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej administracyjną karę pieniężną za wycięcie drzew bez zezwolenia jest jednak przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami przewidzianymi w kpa i ustalenie wszelkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji do wymierzenia kary przewidzianych w ustawie (osoba zobowiązana, wiek i obwód ściętego drzewa). Tym samym organ pierwszej instancji będzie mógł umorzyć postępowanie, gdy w ramach przeprowadzonego dodatkowego postępowania stwierdzi brak jednej z przesłanek dalszego prowadzenia sprawy. Zauważyć należy również, iż organ odwoławczy nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego na podstawie art. 105 §2 kpa, gdyż przedmiotowe postępowanie nie było wszczęte na wniosek skarżącego, lecz z urzędu. Z powyższego wynika, iż bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania zgłaszane na etapie postępowania odwoławczego jak i na etapie skargi do sądu administracyjnego, wywodzącego bezprzedmiotowość postępowania z faktu przewlekłego postępowania, dwukrotnego wydawanie decyzji o tej samej treści, następnie uchylanych przez organ II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa (pierwsza decyzja) i braku dowodów (druga decyzja). Fakt błędnego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji skutkujący dwukrotnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania nie pozbawia sprawy jej przedmiotu lecz powoduje dla przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tym niemniej stwierdzić należy (na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy), że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdziły ponad wszelką wątpliwość kto dokonał ich usunięcia. Ponadto nie ustalono wieku usuniętych drzew. Oznacza to, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie ustalił wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji ustalającej administracyjną karę pieniężną za wycięcie drzew bez zezwolenia. Tym samym w ocenie składu orzekającego w pełni uzasadnionym było wydane przez organ odwoławczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, wraz ze stosownymi wytycznymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/ P. Miładowski