IV SA/Po 257/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Turek z dnia 21 marca 2022 r. nr XL/268/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turek w 2022 roku". postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Turku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę Rady Gminy Turek nr XL/268/22 z dnia 21 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turek w 2022 roku" (Dz. Urz. Woj. 2022.2471, dalej jako Uchwała) w części obejmującej zapisy ujęte w § 5 pkt 2 i § 12 pkt 4 i 5 załącznika do Uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, zarzucając jej: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572, dalej jako u.o.z.) poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 pkt 2 załącznika do Uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art 7 i 94 Konstytucji RP oraz art 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez uzależnienie w § 12 pkt 4 i 5 załącznika do Uchwały pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od potrzeb i możliwości finansowych gminy w uchwale budżetowej oraz od zawarcia przez organy gminy umów. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że wydając akty prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych przez ustawę i jednocześnie ma obowiązek uregulowania zadań jej przekazanych. Dalej skarżący wyjaśnił, że delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. Wymienione zaś w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej jako program) mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ww. ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że Rada Gminy Turek ograniczyła się w treści § 5 pkt 2 załącznika do Uchwały jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez współpracę z zarządcami nieruchomości, administracji budynków oraz zapewnienie wolno żyjącym kotom karmy zakupionej przez Urząd Gminy Turek. W ocenie Prokuratora powyższe uregulowanie cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Jego zdaniem, opieka ta uregulowana winna być w treści uchwały w sposób całościowy, jasny i czytelny, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie należy uznać to, że nie wskazano sposobu ustalania miejsca przebywania kotów wolno żyjących na ternie gminy ani sposobu realizacji obowiązku dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt i zasad zakupu karmy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., skarżący wskazał, że przepis ten zobowiązuje organ uchwałodawczy nie tylko do wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Zdaniem skarżącego ww. przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Ponadto prokurator podniósł, że rada gminy zobowiązana jest pełnego wypełnienia upoważnienia ustawowego, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też – w przekonaniu skarżącego - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach narusza treść art. 11 ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwała przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022r. sygn. akt II SA/Ol 781/22, lex nr 3449526). Końcowo skarżący podkreślił, że choć w zaskarżonej uchwale wskazano szacunkową wysokość kwot przeznaczonych na poszczególne zadania objęte programem, to jednak treść ww. przepisu nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od potrzeb i możliwości finansowych gminy w uchwale budżetowej lub zawarcia przez organ gminy stosownych umów. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje zatem określenia "sposób wydatkowania środków finansowych" o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Turek wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nietrafiony jest zarzut, iż § 5 pkt 2 załącznika do Uchwały odnosi się w sposób ogólnikowy do problematyki opieki nad wolno żyjącymi kotami. W ocenie Rady Gminy Turek za odpowiadającą upoważnieniu ustawowemu należy uznać regulację, w której organ gminy podejmuje współpracę z zarządcami nieruchomości oraz administratorami budynków, nie określając jednocześnie częstotliwości dokarmiania, które jest uzależnione od zgłoszeń podmiotów współpracujących z gminą w zależności od zaobserwowanych od nich potrzeb. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów, organ wyjaśnił, że treść Uchwały jednoznacznie wskazuje, że środki finansowe przeznaczone na realizację programu obejmują nie tylko finansowanie zadań wynikających z zawartych umów, ale także wszelkie inne przewidziane prawem działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Rady Gminy Turek nr XL/268/22 z dnia 21 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turek w 2022 roku". Orzekający w sprawie Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, CBOSA, i przywołane tam orzeczenia NSA). Dokonując kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ w dniu wyrokowania zaskarżona Uchwała już nie obowiązywała. Zgodnie bowiem z § 3 Uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 14.04.2022 r. Natomiast z treści § 1 Uchwały wynika, że postanowienia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały przyjęte (a zatem mają obowiązywać) tylko "na 2022 rok", czyli do 31.12.2022 r. Również z fragmentu samego tytułu Uchwały tj. "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turek w 2022 roku" można wywieść, że przedmiotowa Uchwała miała wywoływać skutki jedynie w 2022 roku. Tak sformułowane postanowienia Uchwały korespondują z treścią art. 11a ust. 1 u.o.z., z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala się "corocznie do dnia 31 marca". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). W konsekwencji przyjąć należy, że zaskarżona Uchwała wraz z załącznikiem stanowiącym program bezpowrotnie wygasła z dniem 31.12.2022 r. a więc od dnia 01.01.2023 r. już nie obowiązuje. Skarga na powyższą Uchwałę pochodzi z dnia 28.03.2023 r. i wpłynęła ona do Urzędu Gminy w Turku w dniu 30.03.2023 r., a zatem niemalże trzy miesiące po utracie mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.; tak też: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Należy mieć jednak na uwadze ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli od daty podjęcia uchwały, a więc są one dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Analiza okoliczności zaistniałych w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że opisany wyżej wyjątek nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Załącznik do Uchwały określa Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turek w 2022 roku. Jak już wyżej wskazano, w ocenie orzekającego Sądu możliwość stosowania postanowień programu została wyczerpana z dniem 31.12.2022 r., a więc ani w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani tym bardziej obecnie przepisy zaskarżonej Uchwały nie mogą być skutecznie stosowane. Należy mieć na względzie, że zarzuty podniesione w skardze, co do zasady, dotyczyły niewypełnienia upoważnienia ustawowego oraz zbytniej ogólnikowości postanowień programu. Prokurator zauważył, że rada gminy zobowiązana jest do wypełnienia delegacji ustawowej w drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez prawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny. Z uwagi jednak na upływ czasu, na jaki został uchwalony program, jak również mając na uwadze, że zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, naruszenia obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji ponadustawowej w upoważnieniu ustawowym, to uznać należy, że w zakresie zarzucanymi pominięciami prawodawczymi program i tak, niejako z natury rzeczy ("pominięcie", oznacza "brak" regulacji), nie mógłby być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego wygaśnięcie (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Z powyższych względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na zaskarżoną Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.