IV SA/Po 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) NSA Ewa Makosz - Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant St.sekr.sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 września 2001 r. nr XXVII/275/01 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność paragrafu 3 ust.4 Uchwały nr XXVII/275/01 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 września 2001 r. /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz - Frymus Rada Miejska w Witkowie działając na podstawie art. 12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 21 września 2001r. podjęła uchwałę Nr XXVII/275/01 w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków ich sprzedaży na terenie Gminy i Miasta Witkowo (Wielk. z 2001r. Nr 127, poz. 2477). Prokurator Rejonowy w S. pismem z dnia 26 lutego 2009r. działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985r. o Prokuraturze (j.t. Dz.U. z 2002r. Nr 21, poz. 206 ze zm. – dalej ustawa o Prokuraturze) wystąpił z wnioskiem o zmianę w/w uchwały poprzez uchylenie §3 ust. 4 tejże uchwały z powodu niezgodności z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy. Przewodniczący Rady Miejskiej w Witkowie odpowiadając na wniosek Prokuratury w S., pismem z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] poinformował, iż nie zachodzą podstawy do uchylenia uchwały z dnia 21 września 2001r. Nr XXVII/275/01, gdyż sporny §3 ust. 4 uchwały, nie narusza wolności obywatelskich, bowiem nie kreuje nowego obowiązku, a jedynie powtarza (dla celów upowszechnienia) zapis ustawowy. W związku z powyższym Prokurator Rejonowy w S. pismem z dnia 23 marca 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 §1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) oraz art. 5 ustawy o Prokuraturze zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21.09.2001r. Nr XXVII/275/01 w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków ich sprzedaży na terenie Gminy i Miasta Witkowo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w S. zarzucił rażące naruszenie prawa - tj. art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy w części § 3 ust 4 w/w uchwały polegające na uchwaleniu w nim prerogatywy "Jeżeli istnieją wątpliwości dotyczące wieku osoby kupującej alkohol należy zażądać okazania dowodu tożsamości", pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalania takich przepisów. Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy w S. na podstawie art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności §3 ust. 4 uchwały. W skardze podniesiono, że radzie gminy zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, zaś na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać jedynie akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Kwestie warunków i zasad obrotu napojami alkoholowymi kompleksowo reguluje ustawa, a zatem nie sposób mówić w tym zakresie o występowaniu zagadnień nie uregulowanych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na tej podstawie Rada może oprócz ustalenia limitu punktów, ustalić zasady usytuowania punktów. Zdaniem skarżącego należy rozumieć przez to geograficzne położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Oceniając zakwestionowany przepis przedmiotowej uchwały, Prokurator Rejonowy w S. zauważył, iż w § 3 ust 4 tego aktu Rada Miejska w Witkowie ustaliła nie usytuowanie miejsc stałej sprzedaży napojów alkoholowych, lecz bez podstawy prawnej powieliła ustawowy zapis art. 15 ust 2 ustawy mówiący o prerogatywach osób prowadzących handel alkoholem. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem taka sytuacja jest niedopuszczalna. Powielanie przez twórców prawa miejscowego do podejmowanych uchwał, zapisów ustawowych jest ingerowaniem w zakres regulacji zagwarantowanej jedynie dla ustawodawcy- zwłaszcza gdy dotyczy to wprost praw i obowiązków obywateli. Burmistrz Gminy i Miasta Witkowo odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie stanowiącym odwiedź na skargę, nie negując faktu, iż §3 ust. 4 zaskarżonej uchwały przywołał ustawowy zapis o możliwości legitymowania kupującego alkohol stwierdzono, że powielenie pewnych zapisów ustawowych, choć z punktu widzenia prawidłowości legislacji trudno uznać za prawidłowe, nie zasługuje na kwalifikację jako rażące naruszenie prawa. Praktyka taka była bowiem stosowana np. w statutach gmin, będących prawem miejscowym, w których istnieją powtórzenia ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz Gminy i Miasta Witkowo podniósł również, iż Wojewoda Wielkopolski będący organem nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie w akcie prawa miejscowego sprawy rozstrzygniętej w akcie prawnym wyższego rzędu (ustawie) stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 §1 ppsa. Kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż §3 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21.09.2001r. Nr XXVII/275/01 w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków ich sprzedaży na terenie Gminy i Miasta Witkowo stanowi powielenie treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Takie działanie Rady Gminy w Witkowie, w ocenie Sądu stanowi naruszenie dyspozycji art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zabezpieczając sferę wolności człowieka Konstytucja stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Mogą zatem być tylko dziełem ciała przedstawicielskiego pochodzącego z wyborów powszechnych. Tylko Sejm i Senat są władne ograniczenia te wprowadzać nadając im formę ustawy, a więc aktu prawnego parlamentu uchwalanego w szczególnym trybie i zajmującego wysokie miejsce (tuż po Konstytucji) w systemie źródeł prawa w państwie (W. Skrzydło "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej - Komentarz" Oficyna, Warszawa 2009, s. 39). W sferę tę nie mogą zatem wkraczać jako prawodawcy, inne organy – w tym organy samorządu gminnego. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 §2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z powyższego w oczywisty sposób wynika prerogatywa rady gminy do podejmowania działań w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących tylko w zakresie przepisów porządkowych. Poza kompetencjami organów gminy przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym dotyczących wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 §1 w/w ustawy). Jednym z takich upoważnień jest kompetencja Rady Gminy przewidziana w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zgodnie z którymi organ ten ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala również, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten ani żaden inny przepis ustawy nie przewiduje kompetencji Rady Gminy w podejmowaniu uchwał powierzających sprzedawcy uprawnienia do kontroli pełnoletniości nabywcy alkoholu. Zostało to bowiem uregulowane w art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już umieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa jak i modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia dla organu gminy w sprawie powierzenia sprzedawcy uprawnienia do kontroli pełnoletniości nabywcy alkoholu jednak brak. Zostało to zresztą uregulowane w formie ustawowej (art. 15 ust. 2 ustawy). Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być więc uregulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ustalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest bowiem stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 nie publ., wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02 LEX nr 166989). Tym niemniej sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wr 527/06 (LEX nr 296945), zgodnie z którym przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, co czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały mógłby być dopuszczalne. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż analizowany przepis §3 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21.09.2001r. Nr XXVII/275/01 stanowi powielenie art. 15 ust. 2 ustawy bez stosownego powołania na przepis powszechnie obowiązującego prawa. Na marginesie wskazać należy, iż Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 14 ust. 4 pkt. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 82 z 1999 r. , poz. 929 ze zm.) rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w załączniku do tego rozporządzenia uregulował zasady prawidłowej legislacji. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002r. w związku z czym nie ma bezpośrednio zastosowania w przedmiotowej sprawie (badana uchwała Rady Gminy w Witkowie uchwalona została przed wejściem tego akt w życie). Powołane rozporządzenie podnosi jednak do rangi powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) pewne poglądy wyrażone w judykaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych. W § 142 ust. 2 wskazano, że akty prawa miejscowego stanowione przez radę lub zarząd gminy są stanowione na podstawie przepisów upoważniających, zamieszczonych w ustawach /.../. Z kolei w § 143 w/w załącznika przyjęto, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Natomiast w dziale VI dot. projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym /uchwały i zarządzenia/ w § 137 zamieszczono kategorycznie stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę , iż uchwała rady gminy czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzania przepisów ustaw, rozporządzeń czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus