IV SA/Po 259/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania M. P., w całości uchyliło decyzję Burmistrza Gminy P. z [...] września 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem, który wpłynął [...] kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ewid. nr [...] położonej w K. w gminie P.. Z wniosku wynikało, że instalacje mają zajmować obszar nie większy niż [...] ha gruntu ww. działki w części sklasyfikowanej jako RV, zatem niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii i może być realizowana w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt. Ma ona postać paneli fotowoltaicznych (generatorów prądu elektrycznego) połączonych kablami, zamontowanych na stojakach mocowanych na gruncie. Maksymalna wysokość paneli wynosi 5 m, linia zabudowy - 4 m. Prócz tego planuje się wybudowanie stacji transformatorowo-przekaźnikowych, przetwornic i linii kablowych oraz infrastruktury drogowej. Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym terenem inwestycji. Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją WZ") Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii – farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie miejscowości K., gmina P.. Odwołanie od Decyzji WZ złożyła M. P., działająca przez pełnomocnika, która wniosła o uchylenie tej decyzji i zarzuciła: (1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przez błędną wykładnię i zastosowanie, ponieważ decyzja odnosi się jedynie do części działki ewidencyjnej, a nie całego terenu działki; (2) błędne przyjęcie, że inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie potencjalnie znacząco odziaływujące na środowisko; (3) pominięcie ochrony interesów odwołującej jako właściciela nieruchomości przylegających do działki pod inwestycję; (4) brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tj. nieustalenie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie przy uwzględnieniu okoliczności, że Spółka planuje kolejne inwestycje w sąsiedztwie; (5) zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od Decyzji WZ złożył również B. P. (k.6 akt adm. II instancji). Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie M. P., i na jego skutek w całości uchyliło Decyzję WZ. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się P. sp. z o.o., która w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO wniosła o uchylenie tej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. – przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że w niniejszej sprawie nie przeprowadza się takiej analizy, bowiem nie jest wymagane badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 61 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. – przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. b. art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek jest niekompletny, c. § 3 ust. 1 pkt 54 w zw z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporzadzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze w sprawie jest konieczne przeprowadzenie badania czy planowana inwestycja w powiązaniu z zabudową planowaną na innych działkach wpisuje się w pojęcie inwestycji znajdującej się na terenie jednego zakładu. W związku z postanowieniem Sądu z 31 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 259/22, oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 01 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 01 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw - od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2022 r. nr [...] - uchylającej decyzję Burmistrza Gminy P. z [...] września 2021 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii: farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w K. w gminie P. – został wniesiony w niniejszej sprawie przez spółkę P. o. z siedzibą w B.. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." Nie ulega wątpliwości, że decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. – tak jak każda decyzja organu odwoławczego przewidziana w art. 138 k.p.a. – może zapaść tylko na skutek rozpatrzenia odwołania lub odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym dla rozpoznawanej sprawy przesądzające znaczenie miał fakt, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wywiedzione nie tylko przez M. P. (k. 10 akt II inst.), ale także przez B. P. (k. 6 akt adm. II inst.), reprezentowanych wprawdzie przez tego samego pełnomocnika (r.pr. M. P.), lecz wnoszących odrębne odwołania. Tymczasem, z części wstępnej zaskarżonej decyzji (cyt.: "...po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. P. od decyzji...") oraz jej uzasadnienia (w którym jest mowa tylko o odwołaniu M. P.) jasno wynika, że SKO wydając tę decyzję rozpatrzyło jedynie odwołanie M. P., zaś odwołanie B. P. w istocie pozostawiło bez rozpoznania. Jak natomiast trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Organ odwoławczy może przy tym zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednak warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (por. wyrok NSA z 22.12.2008 r., II OSK 1109/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania – oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z 17.01.2012 r., II OSK 2146/11; z 08.04.2014 r., II OSK 2638/12; z 14.06.2017 r., II OSK 638/17; dostępne w CBOSA). Z tych względów niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie przepisów postępowania – art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 22.12.2008 r., II OSK 1109/07; z 18.05.2012 r., I OSK 736/11, z 14.05.2013 r., II OSK 2005/12, z 08.04.2014 r., II OSK 2638/12; z 21.08.2014 r., II OSK 1613/13; z 25.03.2021 r., II OSK 3025/20; dostępne w CBOSA), a według niektórych poglądów skutkujące wręcz nieważnością decyzji organu odwoławczego wydanej w takich warunkach (por. wyrok NSA z 01.04.2005 r., OSK 1230/04, CBOSA).Z tej też przycyzny uchybienie, polegające na nierozpoznaniu przez SKO wszystkich wniesionych odwołań, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w takich warunkach wydanej, jako wydanej co najmniej przedwcześnie. Wypada przy tym zaznaczyć, że przepis art. 151a p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej sprzeciwem, a jedynie jej uchylenie. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł). Organ II instancji zobowiązany będzie do załatwienia obydwu odwołań. Podkreślić trzeba, że Sąd w niniejszym postępowaniu, zważywszy na brak udziału pozostałych stron postępowania administracyjnego (art. 64b § 3 p.p.s.a.) przy jednoczesnej niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.) Sąd nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestiach spornych pomiędzy stronami.