IV SA/Po 259/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 września 2022 r. nr XLV/390/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w miejscowości Cieśle w sąsiedztwie autostrady A2 i parku przemysłowego w Niepruszewie - etap A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 4 pkt 2, § 12 pkt 9 oraz część graficzną w zakresie dotyczącym wyznaczenia strefy uciążliwości autostrady A2 dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2. zasądza od Gminy Buk na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta i Gminy Buk, w dniu 27 września 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLV/390/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w miejscowości Cieśle w sąsiedztwie autostrady A2 i parku przemysłowego w Niepruszewie – etap A. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 11 marca 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 4 pkt 2 oraz § 12 pkt 9 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowanymi postanowieniami, w odległości 150m od krawędzi jezdni autostrady, w strefie uciążliwości autostrady A2, ustalono zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na czasowy pobyt ludzi wyłącznie pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych. W treści uchwały nie sprecyzowano rodzaju czynnika powodującego uciążliwości, ale przyjąć należy, że organ planistyczny odnosił się do kwestii oddziaływania akustycznego drogi. Wojewoda wskazał, że żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego granic strefy uciążliwości od obiektów drogowych oraz rozstrzygania w zakresie obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Burmistrz Miasta i Gminy Buk, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że kwestionowane skargą ustalenia zostały wprowadzone w związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu, który złożony został w toku procedury planistycznej. Organ uzgadniający powoła się na treść § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Organy planistyczne uznał rację wnioskującego i wyznaczył w projekcie planu miejscowego strefę uciążliwości autostrady A2 na wskazanym poziomie 150m, gdzie ustalono ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu położonego w wyznaczonej strefie. Wprowadzone ustalenia wypełniały założenia organu wnioskującego. I nie przeniosły na rzecz potencjalnych inwestorów konieczności wprowadzenia działań mających na celu zmniejszenie emisji oddziaływania autostrady. Organ uznaje, iż nie przekroczył granic władztwa planistycznego, gdyż art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miasta i Gminy Buk nr XLV/390/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w miejscowości Cieśle w sąsiedztwie autostrady A2 i parku przemysłowego w Niepruszewie – etap A. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 17 Uchwały), tj. z dniem 19 października 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rada Miasta i Gminy Buk wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 3 października 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. Na mocy treści § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalony został zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w strefie uciążliwości autostrady A2 wskazanej na rysunku planu. Natomiast zgodnie z treścią § 12 pkt 9 zaskarżonej uchwały w strefie uciążliwości autostrady A2, zlokalizowanej w odległości 150,0 m od krawędzi jezdni autostrady, dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na czasowy pobyt ludzi wyłącznie pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych. Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Wojewody, że powołane powyżej postanowienie zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021, poz. 1973 ze zm.) obszar ograniczonego użytkowania tworzy się, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej. Obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa albo rada powiatu w drodze uchwały (art. 135 ust. 2-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a ustawy - Prawo ochrony środowiska). Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast zgodnie z art. 174 ust. 1-2 ustawy - Prawo ochrony środowiska eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Jeżeli w związku z eksploatacją drogi utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem art. 174 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dostrzegać zatem należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości tworzenia "stref uciążliwości od obiektów drogowych". Wbrew argumentacji prezentowanej w odpowiedzi na skargę podstawy do wprowadzenia kwestionowanych skarga ustaleń nie stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały. Ustalanie ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu i wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikających z przekroczenia standardów jakości środowiska powodowanego przez trasy komunikacyjne z mocy ustawy objęte jest kompetencją uchwałodawczą sejmiku województwa albo rady powiatu. W doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania stanowi akt prawa miejscowego (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 135 oraz powołane tam orzecznictwo). Postanowienia planu miejscowego stanowiącego uchwałę rady gminy winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów i warunków zagospodarowania oraz warunków zabudowy terenu, ale z wyłączeniem tych kwestii, które zostały na mocy przepisów ustawowych zastrzeżone do kompetencji innych organów. Do stanowiska o przysługującej radzie gminy możności ustalenia spornej strefy uciążliwości od autostrady A2 nie przekonuje treść § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Wznoszenie budynków w tym zasięgu dopuszcza się pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwość, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Dostrzegać zatem należy, że przepis dotyczy zagrożeń i uciążliwości aktualizujących tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania, czyli sfery kompetencji zastrzeżonej dla sejmiku województwa albo rady powiatu. Natomiast nie ma regulacji prawnej, którą można by rozpoznać jako obowiązkową lub fakultatywną kompetencję rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości objętych planem obowiązku stosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości autostrady A2 do poziomu określonego w przepisach odrębnych, czy też ustalania ograniczenia korzystania z prawa własności do nieruchomości w zakresie jej zabudowy obiektami budowlanymi przeznaczonymi na pobyt ludzi. Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawy konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wykraczające ponad żądania organu nadzoru. Zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia części tekstowej planu miejscowego korespondują z częścią graficzną zaskarżonej uchwały. Na rysunku planu wyznaczona została "strefa uciążliwości autostrady A2 dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Przyjmuje się, że rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia/warunków zagospodarowania terenów, w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (wyrok WSA we Wrocławiu z 27.02.2024 r., II SA/Wr 475/23, LEX nr 3694745). Usunięcie z obrotu prawnego jedynie treści § 4 pkt 2 oraz § 12 pkt 9 zaskarżonej uchwał skutkowałoby brakiem spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonego planu. Taki stan rzeczy stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt, iż to organ uzgadniający narzucił zamieszczenie uregulowań dotyczących strefy uciążliwości autostrady A2, a także to, że skarżona Gmina przystąpiła do opracowania nowego planu miejscowego terenów położonych w miejscowości Cieśle w sąsiedztwie autostrady A2 i parku przemysłowego w Niepruszewie – etap A, w którym odstąpiono od wyznaczenia strefy uciążliwości autostrady A2. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 4 pkt 2, § 12 pkt 9 oraz część graficzną w zakresie dotyczącym wyznaczenia strefy uciążliwości autostrady A2 dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Buk na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).