IV SA/Po 263/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skarg J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] roku nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak IV SA/Po 263/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Prezydent Miasta L. na podstawie art. 3, art. 4, art. 5 i art. 17 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i § 1 – 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz art. 104 kpa odmówił przyznania J. N. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni zajmuje lokal na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego o powierzchni [...]. Czteroosobowe gospodarstwo stanowią: J.N., jej siostra J.N., G.S. – konkubent wnioskodawczyni i M.S.. Opłaty za lokal mieszkalny wynoszą [...]zł i są regulowane na bieżąco, nie występuje zadłużenie. Z deklaracji członków gospodarstwa domowego wynika, że J.N. nie posiada żadnych dochodów, nie pracuje i nie jest zarejestrowana w PUP. Jej siostra również nie posiada żadnych dochodów, jest studentką V roku filozofii Uniwersytetu. G.S. pracuje i jego dochód wykazany w deklaracji o dochodach za trzy miesiące wynosi [...]zł. M.S. nie posiada żadnych dochodów, studiuje w trybie dziennym w Instytucie Mechaniki i Robotyki Akademii Górniczo - Hutniczej na III roku. Warunkiem przyznania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego jest normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Dla czteroosobowego gospodarstwa domowego normatywna powierzchnia użytkowa wynosi 55m² a powiększona o 30% wynosi 71,50m². Drugim niezbędnym warunkiem jest wysokość dochodu brutto przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego. Organ ustalił, że gospodarstwo wnioskodawczyni jest dwuosobowe. M.S. jest osobą całkowicie obcą wobec wnioskodawczyni a biorąc pod uwagę studia w trybie dziennym w K. nie sposób uznać, że stale zamieszkuje on i gospodaruje z lokatorem mieszkania. Natomiast siostra wnioskodawczyni posiada spółdzielcze własnościowe prawo do innego lokalu położonego w L. J.N. odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Jej wolą jako właściciela jest z kim stale zamieszkuje i gospodaruje. Organ nie wykazał, że nie mieszka i nie gospodaruje w gospodarstwie 4 - osobowym. Decyzją z dnia [...]., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, art. 17 i 18 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.11.2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 4 ustawy, z którego wynika, że gospodarstwo domowe stanowią osoby wspólnie na stałe zamieszkujące i gospodarujące. Do członków gospodarstwa domowego nie można zaliczyć M. S. gdyż jego pobyt w przedmiotowym lokalu nie jest stały, o czym świadczy czasowe zameldowanie. Ponadto jest studentem studiów dziennych w K., miejscowości oddalonej o około 350 km od L.. Dlatego niemożliwe jest aby stale zamieszkiwał i gospodarował z wnioskodawczynią. J.N. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 40 m² w L. przy ul. [...] Jest studentką na studiach dziennych Uniwersytetu oddalonej od L. o około 100 km. Dlatego niemożliwe jest aby stale zamieszkiwała i gospodarowała z siostrą. Bezspornym jest, że członkami gospodarstwa domowego są: wnioskodawczyni i G.S., wspólnie stale zamieszkujący i gospodarujący w tym lokalu. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Do woli właściciela należy kogo chce zameldować lub użyczyć lokal, jednak przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od stałego zamieszkiwania i gospodarowania przez członków gospodarstwa domowego w danym lokalu. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy ustala normatywną powierzchnię użytkową lokalu dla dwuosobowej rodziny 40 m² a podwyższona o 30 % wynosi 52 m². Odwołująca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 55,50 m² a więc w lokalu, którego powierzchnia użytkowa przekracza powierzchnię normatywną o ponad 30 %. Również udział powierzchni pokoi i kuchni 41,68 m² w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60 %, gdyż wynosi 75 %. Również wysokość dochodu przypadającego na członka gospodarstwa domowego uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego. W dwuosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł [...] złotych. Natomiast warunkiem przyznania dodatku jest nie przekroczenie 110 % najniższej emerytury. Na dzień złożenia wniosku kwota ta wynosiła [...]zł. Z tych względów odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest zgodna z przepisami art. 5 oraz art. 17 ust. 1 ustawy. J.N. wniosła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 25 kc. Jej zdaniem organy błędnie przyjęły, że czasowe przebywanie M.S. i J.N poza miejscem ich stałego pobytu w związku ze studiowaniem jest wystarczająca przesłanką do uznania, że miejscem ich zamieszkania nie jest L. Dla przyjęcia zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest łączne ustalenie dwóch przesłanek: przebywanie w danej miejscowości i zamiar stałego w niej pobytu. Żadna z przesłanek nie została udowodniona przed organami obu instancji. Nie przeprowadzono również dowodu na wspólne gospodarowanie, czego wymaga przepis art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734) przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora. W myśl uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. sygn. akt OPK 21/02 (ONSA 2003/1/12) punkt wyjścia do wyjaśnienia treści art. 4 stanowi istota i cel samego dodatku mieszkaniowego, którego prawny charakter można określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. W tym aspekcie głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w jej art. 3 ust. 3 i 4. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 1 – 4). A zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą stanowi zagadnienie kluczowe i wymaga prawidłowych ustaleń. W niniejszej sprawie organy I i II instancji przyjęły, iż członkami gospodarstwa domowego są Skarżąca i jej konkubent G.S.. Odmówiły natomiast zaliczenia do gospodarstwa domowego; siostry Skarżącej J.N. oraz brata konkubenta Skarżącej M.S.. Przyczyną odmowy zaliczenia tych osób do gospodarstwa domowego Skarżącej był fakt, że osoby te studiują w innych miejscowościach i ich pobyt w tym lokalu mieszkalnym jest tymczasowy. Zgodnie z wyżej powołaną uchwałą uczący się poza miejscem zamieszkania członek gospodarstwa domowego, czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu nauki, zachowuje prawo do zamieszkania wspólnie z rodziną i najczęściej nie traci faktycznego kontaktu z domem rodzinnym. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoba taka przebywa okresowo także w domu rodzinnym, w którym nadal mieści się najczęściej jego stałe centrum życiowe. Studiujący poza miejscem zamieszkania członek rodziny z reguły nie tworzy bowiem własnego, odrębnego gospodarstwa domowego. Również wydatki ponoszone w takim wypadku przez rodzinę są objęte wspólnym budżetem rodziny. To, że osoba uczy się w innej miejscowości i korzysta tam z mieszkania, zarówno ze względów faktycznych jak i prawnych, nie musi oznaczać, że nie jest osobą wspólnie stale zamieszkującą i gospodarującą w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Siostra Skarżącej studiuje na Uniwersytecie. Nadto jak wynika z jej oświadczenia o stanie majątkowym z dnia [...].09.2004 r. jest właścicielką spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w L. przy ul. [...]o powierzchni 40 m2, które użycza swojej babci. Nie negując ustaleń organów, iż w związku z tym nie tworzy ona wspólnego gospodarstwa domowego ze Skarżącą należy stwierdzić, że organy w żaden sposób niczym tego nie uzasadniły. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym kierunku. Brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, gdzie faktycznie zamieszkuje na stałe i gospodaruje J. N. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie organy oparły się jedynie na oświadczeniu o stanie majątkowym siostry Skarżącej, nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń. M.S. jest studentem studiów dziennych w K.. Zdaniem Organów okoliczność ta wyklucza to by stale zamieszkiwał i gospodarował ze Skarżącą. W świetle wyżej cytowanej uchwały fakt ten nie może wykluczać stałego zamieszkania i gospodarowania ze Skarżącą. Również i w tej kwestii Organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Dlatego też w ocenie Sądu naruszono tym samym przepisy art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 k.p.a., w myśl których organa administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Skarżącej odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego kwestionując liczbę osób na stałe zamieszkujących i gospodarujących ze Skarżącą. Tymczasem organ rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego ma obowiązek zbadać i wyjaśnić, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Jest on niewystarczający do ustalenia czy przyjęty przez organ stan faktyczny jest słuszny. Przepis art. 6 kpa określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu o zakres w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zgodnie z art. 107 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Przepis art. 107 § 3 kpa określa, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły istotnych kwestii pozwalających na wyjaśnienie, kto tworzy ze Skarżącą gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 4 ustawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r. nr [...]. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 tej ustawy. /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KB/