IV SA/Po 263/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz ( spr ) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej P. – S. M. Szpital im. J. S. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego o d d a l a s k a r g ę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska Pismem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej P.-S. M.do spraw Ekonomiczno-Administracyjnych zwrócił się Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z prośbą o prolongatę wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] zaleceń usunięcia uchybień sanitarnych na Oddziale Chirurgii, Dermatologii Kobiecej i Dermatologii Męskiej. Terminy wykonania upływają [...] r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 122 poz. 851 ze zm., dalej jako ustawa o inspekcji sanitarnej), art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa) odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przesunięcia terminu realizacji decyzji, dotyczącym: a) w pkt. I. 4b - doprowadzenia do właściwego stanu sanitamo-higienicznego ścian i sufitów w przedsionkach sal chorych, korytarzu oraz w pomieszczeniu "pro morte" na Oddziale Chirurgii, b) w pkt. I. 4c - doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-higienicznego ścian i sufitów w salach chorych na Oddziale Dermatologii Kobiecej, c) w pkt. I. 4d - doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-higienicznego ścian i sufitów w salach chorych na Oddziale Dermatologii Męskiej. W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie znalazł podstaw do dalszego przedłużenia terminu wykonania ww. decyzji, albowiem za jak najszybszym wykonaniem decyzji przemawia interes społeczny. W odwołaniu od powyższej decyzji oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...]marca 2008 r. wnioskodawca wskazał, że w związku z planowanym połączeniem Zakładu Opieki Zdrowotnej P.-S. M. przy ul. [...] i Zakładu Opieki Zdrowotnej P. – N. M. przy ul. [...] wszelkie zaplanowane prace remontowo-malarskie zostały wstrzymane do momentu podjęcia uchwały Urzędu Miasta P. w zakresie przeniesienia niektórych oddziałów na ul. [...]. Ponadto strona wskazała, iż na Oddziale Reumatologii i Osteoporozy przy ul. [...] i dawnym Oddziale Dermatologii Dziecięcej trwają prace remontowo - malarskie, mające na celu poprawę stanu sanitarno-higienicznego oraz przygotowania oddziału do planowanego przeniesienia Oddziału Reumatologii II i Osteoporozy z ul. [...], które ma nastąpić pod koniec bieżącego roku. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowany stan sanitarny (brudne ściany i sufity) pomieszczeń wskazanych w/w punktach decyzji stwierdzony został już w czasie kontroli sanitarnej w [...] r. Długi termin wykonania zaleceń określono na [...] r. Organ podniósł, iż placówka nie poprawiła w tym okresie warunków świadczenia usług, a upływ czasu i użytkowanie pomieszczeń wpłynęły na dalsze ich pogorszenie. Organ podniósł, iż przewidywane zmiany związane z połączeniem Zakładów Opieki Zdrowotnej, są informacją istotną, jednak jeśli aktualnie ma miejsce udzielenie świadczeń medycznych a fakt połączenia nie został potwierdzony odpowiednią dokumentacją – pozostawienie świadczenia usług w kwestionowanych warunkach sanitarnych nie znajduje uzasadnienia. Organ wyjaśnił również, iż przygotowany przez placówkę Program Dostosowawczy, pozytywnie zaopiniowany przez organ II instancji zawiera obszerne plany zmian dostosowawczych Szpitala do wymogów określonych w przepisach prawnych, obejmuje liczne remonty i modernizacje, ale nie odnosi się bezpośrednio do kwestii objętych nakazem niniejszej decyzji. Utrzymanie odpowiedniego stanu higieny powierzchni pomieszczeń szpitalnych zależy w znacznym stopniu od jej stanu technicznego umożliwiającego mycie i dezynfekcję w systemie bieżącym, w celu zapewnienia warunków dla świadczonych usług medycznych z uwzględnieniem bezpieczeństwa epidemiologicznego. Podsumowując organ stwierdził, iż właściwa profilaktyka zakażeń w szpitalu wymaga przestrzegania wymogów sanitarnych z uwzględnieniem warunków w jakich udziela się świadczeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Zakład Opieki Zdrowotnej P. –S. M. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie §53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 listopada 2006 r. w sprawie wymagań wobec pomieszczeń i urządzeń, przewidującego ostateczny termin dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymagań sanitarnych do dnia 31 grudnia 2012 r., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 13 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach z dnia 6 września 2001 r. poprzez oparcie na nim zaskarżonej decyzji bez prawnego uzasadnienia. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że dopiero po zakończeniu reorganizacji stanie się jasne, które pomieszczenia wymagają jakich zabiegów, aby były zgodne z obowiązującymi wymaganiami sanitarnymi. Zdaniem strony skarżącej przeprowadzenie pełnej modernizacji na obecnym etapie reorganizacji może być ocenione jako marnotrawstwo środków publicznych, szczególnie wobec trudnej sytuacji finansowej służby zdrowia. Skarżący wskazał również, iż podjęto czynności zmierzające do poprawienia stanu technicznego na Oddziale Chirurgii, które powinny zostać zakończone w IV kwartale bieżącego roku. Skarżący podniósł, iż § 53 rozporządzenia w sprawie wymagań wobec pomieszczeń i urządzeń, ostateczny termin dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymagań sanitarnych ustalono na 31 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż niesłusznie skarżący nie dostrzega różnicy między przygotowaniem programu dostosowawczego a dbałością i koniecznością poprawiania bieżącego stanu sanitarnego, jeśli placówka w ruchu ciągłym udziela świadczeń. Przygotowanie programu dostosowawczego, a także jego terminowa realizacja nie zdejmuje z zakładu opieki zdrowotnej, obowiązku zapewnienia na bieżąco właściwych warunków sanitarnych oraz odpowiedzialności za bezpieczeństwo epidemiologiczne hospitalizowanych pacjentów. Organ wskazał, iż kwestionowany stan sanitarny (brudne ściany i sufity sal chorych ciągów komunikacyjnych oddziałów Dermatologii i Chirurgii) był przedmiotem nakazu decyzji wydanej już w 2005 roku. Udzielanie świadczeń przez Szpital na bieżąco powinno przebiegać z zapewnieniem odpowiednich, bezpiecznych warunków sanitarnych wykluczających narażanie pacjentów na negatywne skutki zdrowotne związane z brakiem czystej powierzchni pomieszczeń. W aspekcie postępu badań naukowych, które rozszerzają wiedzę na temat przyczyn szerzących się tzw. zakażeń zakładowych (szpitalnych), których konsekwencje dla pacjentów, są szczególnie niebezpieczne, dla szpitala kosztowne, a także powodują negatywne skutki społeczne -utrzymanie higieny w pomieszczeniach, gdzie udzielane są świadczenia medyczne powinno być zapewnione na bieżąco. Obowiązek przestrzegania w bieżącej działalności podstawowych zasad higieniczno sanitarnych, jest usankcjonowany nie tylko przepisami powołanego rozporządzenia, ale wynika także m. in. z norm rangi ustawowej, w szczególności ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, która w art. 13 ust. 1 w sposób kategoryczny nakłada na wszystkich użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania ich w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. Obowiązek ten dotyczy także zakładów opieki zdrowotnej i to niezależnie od innych szczegółowych obowiązków w zakresie wymagań sanitarnych, wynikających z odrębnych przepisów. Organ podniósł, iż nie zasługuje na uznanie podkreślanie przez stronę jako powszechnie znanego faktu, a zapowiedzianego wyłącznie ogólnie w pismach do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. - przewidywanego połączenia zakładów opieki zdrowotnej. Organ wyjaśnił, iż dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pojawił się konkretny termin: [...]r., przeniesienia Oddziału Dermatologii na ul. [...]. Odpowiedzialne udzielanie świadczeń powinno odbywać się w odpowiednich (bezpiecznych) warunkach sanitarnych w przygotowanych do tego pomieszczeniach. W przypadku skarżącego poprawa stanu sanitarnego w przedmiotowych pomieszczeniach w zbyt dużym stopniu uzależniona została od przewidywanych zmian organizacyjnych. Postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OZ 1005/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie strony skarżącej na postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2008 r. oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]sierpnia 2005 r. nr [...] w zakresie przesunięcia terminu usunięcia uchybień sanitarnych. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ugruntowany w orzecznictwie oraz w doktrynie jest pogląd, zgodnie z którym przepisom art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (A. Wróble [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II. Zakamycze 2005 s. 918 i cytowane tam orzecznictwo). Z powyższej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, iż wzruszenie decyzji ostatecznej na jego podstawie jest możliwe tylko gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Zatem wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 Kpa pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej, jednakże organ zobowiązany jest podczas rozpoznawania sprawy na podstawie art. 155 Kpa ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, a więc zbadać sprawę w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 Kpa i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1564/07, dostępny na stronie internetowej NSA oraz cytowane tam orzecznictwo). Sąd zaznacza, że ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który w tym zakresie związany jest przepisem art. 7 Kpa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze panuje pogląd, że istotny jest tu nie każdy interes strony, lecz interes uzasadniony, godny ochrony, interes który nie znajduje się w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego. Co prawda uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie ograniczające się jedynie do stwierdzenia, iż organ I instancji nie znalazł podstaw do dalszego przedłużenia terminu wykonania ww. decyzji, albowiem za jak najszybszym wykonaniem decyzji przemawia interes społeczny nie spełnia powyższego wymogu. Powyższe braki w uzasadnieniu zostały uzupełnione przez organ II instancji, którego uzasadnienie, w ocenie Sądu, spełnia wymogi przewidziane w Kpa. Zdaniem Sądu przekonująco został wykazany brak podstaw do dalszego przedłużania terminu wykonania prac, a w konsekwencji usunięcia dostrzeżonych uchybień. Sąd przychyla się do poglądu, że za jak najszybszym wykonaniem decyzji nakazującej usunięcie uchybień sanitarnych, przemawia interes społeczny. Organ trafnie zwrócił uwagę na długi okres jaki upłynął od stwierdzeniem uchybień w czasie kontroli sanitarnej, a terminem usunięcia tych uchybień. Słusznie organ zauważył, iż upływ czasu od stwierdzonych uchybień i użytkowanie pomieszczeń, bez usunięcia stwierdzonych uchybień wpłynęły na dalsze ich pogorszenie. Powyższe jest zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie ulega wątpliwości, iż w tak długim czasie skarżący mógł podjąć działania zmierzające co najmniej do odświeżenia pomieszczeń w którym świadczone są usługi medyczne. Placówka świadcząca usługi medyczne ma obowiązek zapewnienia na bieżąco właściwych warunków sanitarnych. Powszechnie jest wiadomym, iż nieodpowiedni stan higieniczno-sanitarny pomieszczeń w którym przebywają chorzy i w których są świadczone usługi medyczne sprzyja rozwojowi zakażeń zakładowych. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę udzielanie świadczeń przez Szpital na bieżąco powinno przebiegać z zapewnieniem odpowiednich, bezpiecznych warunków sanitarnych wykluczających narażanie pacjentów na negatywne skutki zdrowotne związane z brakiem czystej powierzchni pomieszczeń. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji trafnie zauważył, iż utrzymanie odpowiedniego stanu higieny powierzchni pomieszczeń szpitalnych zależy w znacznym stopniu od jej stanu technicznego umożliwiającego mycie i dezynfekcję w systemie bieżącym, w celu zapewnienia warunków dla świadczonych usług medycznych z uwzględnieniem bezpieczeństwa epidemiologicznego. Skarżący podniósł, że przeprowadzenie pełnej modernizacji na etapie postępowania konsolidacyjnego zakładów opieki zdrowotnej może być ocenione jako marnotrawstwo środków publicznych, szczególnie wobec trudnej sytuacji finansowej służby zdrowia. W ocenie Sądu nie jest to trafny argument, zważywszy na ustalenia organu dotyczące kontynuowania udzielania świadczeń medycznych, których to ustalenia strona skarżąca nie próbowała kwestionować. Jak już wspomniano wcześniej placówka świadcząca usługi medyczne ma obowiązek zapewnienia na bieżąco właściwych warunków sanitarnych, a okoliczność przyszłego połączenia zakładów może mieć wpływ na decyzje w zakresie zakupu lepszego wyposażenia, ale nie może mieć znaczącego wpływu na obowiązek utrzymania odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych. Zwrócić należy uwagę, że strona skarżąca we wniosku z dnia [...]grudnia 2007 r. nie wskazała daty, do kiedy wnosi o prolongatę terminu, zaś w skardze złożonej ponad 5 miesięcy później strona nie podaje daty końcowej reorganizacji obu zakładów opieki zdrowotnej, za to pisze, że dopiero po zakończeniu reorganizacji stanie się jasne, które pomieszczenia wymagają konkretnie jakich zabiegów. W ocenie Sądu organ administracji postąpił trafnie, wskazując na brak podstaw do przedłużania terminu usunięcia uchybień sanitarnych. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty strony, że nieprzedłużając terminu do usunięcia uchybień organ naruszył § 53 rozporządzenia w sprawie wymagań wobec pomieszczeń i urządzeń, przewidującego ostateczny termin dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymagań sanitarnych do dnia 31 grudnia 2012 r., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 13 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Ponadto zarzuty te mogłyby co najwyżej być kierowane, a następnie rozważone przez organy gdyby odnosiły się do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił, jako niezasadną. /-/B. Popowska /-/M. Dybowski /-I. Kucznerowicz za nieobecnego Sędziego WSA Bożenę Popowską /-/M. Dybowski mb