IV SA/Po 266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus(spr.) NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Dnia (...) do Urzędu Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury (dalej Urząd Miasta) wpłynął wniosek K. M. S. dotyczący zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...), zmienionej w dniu (...). Wnioskodawczyni zwróciła się, w związku z wygaśnięciem umowy na odprowadzenie ścieków sanitarnych z firmą P. T. sp. z o.o., o zmianę pkt III w/w decyzji w taki sposób, aby móc bądź to odprowadzać ścieki do kanalizacji będącej własnością P. T. sp. z o.o. – w przypadku zawarcia nowej umowy przyłączeniowej, bądź móc alternatywnie odprowadzać ścieki do przydomowych mini oczyszczalni ścieków, z odzyskiem wody do celów gospodarczych. Dnia (...) do Urzędu Miasta wpłynął sprzeciw B. Sz., A. Sz. i J. M. którzy wskazali, że nie zgadzają się na odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków z uwagi na ochronę środowiska naturalnego. W ocenie geologów niniejszy teren jest bowiem terenem wodonośnym. Decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) nr (...) w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji domów jednorodzinnych na działce nr (...) ark. (...) obręb R. do przydomowych mini-oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie skutkowałaby niespełnieniem wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie ze wskazanym przepisem istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła wnioskodawczyni reprezentowana przez radcę prawnego D. Z. W uzasadnieniu wskazano, że planowane przyłączenie budynków do sieci kanalizacyjnej okazało się niemożliwe w rozsądnym terminie. Organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków powoduje niespełnienie warunku posiadania wystarczającego uzbrojenia terenu, a w szczególności nie wskazał, czy kwestionuje możliwość odprowadzania ścieków do oczyszczalni przydomowych czy też odmówił wydania decyzji z uwagi na nieprzedstawienie umowy na realizację tych oczyszczalni. Żaden akt prawa, czy to powszechnie obowiązującego czy też miejscowego, nie wyłącza możliwości zainstalowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie objętym wnioskiem. Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się tylko wtedy, gdy realizacja uzbrojenia terenu następuje przez właściwą jednostkę organizacyjną. Przepis ten nie ma więc zastosowania do realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia (...) (winno być "...r.") nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że Kolegium częściowo tylko podziela uzasadnienie ocenianej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 kpa. Na podstawie tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponieważ zmiana ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogła nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgodny strony (stron) postępowania, a zgody takiej od właścicieli działek sąsiednich nie uzyskano, zaskarżona decyzja nie mogła zawierać innego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium wskazało, że celem regulacji nakazującej istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia budowlanego jest zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W aktach sprawy znajduje się pismo A. S.A. w P. w którym stwierdza się, że w omawianym rejonie dopiero zlecona została koncepcja skanalizowania terenu i dopiero po opracowaniu tej koncepcji A. S.A. może zająć stanowisko w zakresie odprowadzania ścieków. W tej sytuacji organ I instancji mógł stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie względnie niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu napisał, że zgoda strony, o której mowa w art. 155 kpa dotyczy tej strony, która na mocy zmienianej decyzji nabyła prawo, albowiem obowiązek uzyskania zgody ma za zadanie ochronę praw nabytych przez adresata decyzji. Zatem do zmiany decyzji wystarczające było uzyskanie zgody skarżącej, a wniosek jest równoznaczny ze zgodą. Ponadto skarżąca dostarczyła Kolegium kopię umowy na dostarczenie i zamontowanie przydomowych ekologicznych szwedzkich oczyszczalni ścieków, zatem chybione jest twierdzenie, że nie została zawarta umowa gwarantująca wykonanie uzbrojenia. Powszechnie zaś przyjęty jest pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Artykuł 16 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Z decyzją administracyjną związane jest domniemanie mocy obowiązującej decyzji, co oznacza, że decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 kpa, jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgody strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. Ma rację pełnomocnik skarżącej, że wystąpienie z wnioskiem o zmianę decyzji można uznać za równoznaczne ze zgodą na zmianę tej decyzji. Zatem jest to zgoda jednej, ale nie jedynej strony, bowiem przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, zdaniem Sądu rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa, a nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie. Nietrafny jest pogląd, iż art. 155 kpa wymaga zgody tylko tych stron, które na mocy zmienianej decyzji nabyły prawo, a obowiązek uzyskania zgody ma za zadanie ochronę praw nabytych przez adresata decyzji. Bezspornie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Użycie w art. 155 kpa liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 kpa wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08, z dnia 07 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1465/05 publ. na stronie internetowej NSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002 r. sygn. IV SA 1305/00 LEX nr 80651) jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Warto dodać i to, że zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Zakamycze 2005 s. 924 i wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Jak wynika z akt administracyjnych osoby wnoszące sprzeciw były stronami postępowania. Trafnie zatem stwierdziło Kolegium, że skoro nie uzyskano od właścicieli działek sąsiednich zgody na zmianę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaskarżona decyzja nie mogła zawierać innego rozstrzygnięcia niż to, przyjęte przez organ I instancji. Należy podkreślić, w ślad za Kolegium, że brak zgody chociażby jednej strony postępowania wyklucza możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 kpa. Sąd podziela i tą ocenę Kolegium, że zgodzić należy się jedynie z samym rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji, nie zaś z uzasadnieniem. To uchybienie Prezydenta Miasta zostało jednak usunięte przez Kolegium w ramach kontroli instancyjnej. Kolegium postąpiło trafnie utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję, gdyż jest to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w decyzji organu I instancji. W rozstrzygnięciu decyzji bowiem, zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (A. Wróbel, tamże, s. 799). Należy również wskazać, że skoro skarżąca nie uzyskała zgody stron na zmianę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przedwczesnym wydaje się analizowanie przez organy II instancji, "przy okazji" prawidłowych rozważań dot. art. 155 kpa, zasadności projektowanych przez skarżącą zmian w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych. Reasumując, Sąd uznaje za trafne rozstrzygnięcie organu I instancji oraz rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu II instancji. Stąd też skargę jako bezzasadną należało oddalić zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski Za nieobecnego sędziego /-/ P. Miładowski