IV SA/Po 266/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi I.T., J.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I.T., J.T. kwotę 957 zł (dziewięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] WINB w P. (zwany dalej również jako "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej również jako "PINB") z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] PINB nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w L. (zwanej dalej również jako "Inwestor") wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakazał Inwestorowi przedłożenie oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] PINB nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego realizowanego w miejscowości L. , gmina S. , na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. Po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wezwał Inwestora do jego uzupełnienia. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej jako "p.b.") zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku strażnicy OSP w L. o łącznik z klatką schodową, garaże strażackich wozów bojowych z salą wielofunkcyjną na piętrze oraz wieżę do suszenia węży pożarniczych (kategoria obiektu XVII), zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] obręb L. gmina S. , udzielił Inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W odwołaniu od ww. decyzji PINB z dnia [...] października 2015 r. I. T. i J. T. (zwani dalej również jako "Skarżący") zarzucili decyzji PINB: - rażące naruszenie przepisów tj. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz.651 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - rażące naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne sporządzenie uzasadnienia i nie odniesienie się do wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie decyzji; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegające na dowolnym uznaniu, że wykonane prace wykończeniowe budynków tj. malowanie ścian, tynkowanie, układanie glazury stanowią wyłącznie prace konserwacyjne, a nie roboty budowlane w związku z czym nie podlegają regulacją z art. 50a b.p.; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegającej na dowolnym uznaniu przez organ, że działka sąsiednia [...] jest działką rolniczą, podczas gdy w stosunku do tej działki zostało wydane pozwolenie na budowę; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez PINB za podstawę niniejszej decyzji polegającej na dowolnym i sprzecznym z materiałem dowodowym przyjęciu, że wykonywane prace na przedmiotowej nieruchomości były wyłącznie pracami konserwacyjnymi – remonotowo-budowlanymi, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynikają twierdzenia przeciwne; - rażące naruszenie art. 2 pkt 5 u.p.zp. oraz art. 6 pkt 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.; zwanej dalej jako "u.g.n.") poprzez ich nie zastosowanie i pominięcie, że rozbudowa budynków OSP L. o garaż wozów bojowych z salą wielofunkcyjną oraz wieź do suszenie węży i klatką schodową stanowią inwestycję celu publicznego; - rażące naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - rażące naruszenie art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; zwanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez analizy czy dana inwestycja spełnia warunki techniczne przewidziane ww. rozporządzeniu; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 70, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wyjaśnienie kiedy rozpoczęto pracę, jaki zakres prac został wykonany, nie porównaniu z inwentaryzacją robót wykonanych na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu prac. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu dowołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] W uzasadnieniu WINB wskazał, że wobec nieobowiązywania na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędnym było zbadanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], ponieważ decyzja ta w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. WINB zauważył, że zgodnie z pkt 7 tej decyzji utraciłaby ona ważność jedynie w wówczas, gdy inwestor w terminie 2 lat od daty otrzymania tej decyzji nie wystąpiłby o pozwolenie na budowę. Taka sytuacja w ocenie WINB nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak wskazał WINB powyższa decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowych wymagań dotyczących warunków realizacji projektowanego obiektu, odsyłając w tym zakresie do ustaleń wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 z 1980 r.). Z uwagi na utratę mocy obwiązującej przez rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które przywołano w decyzji o warunkach zabudowy, oraz z uwagi na konieczność badania niniejszej sprawy w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, oceniając tę kwestię należało zbadać zgodność realizowanej rozbudowy z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie WINP, PINB prawidłowo uznał, że § 12 tego rozporządzenia dotyczy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Sąsiednia działka, tj. działka nr [...], będąca własnością Skarżących zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym w dniu [...] stycznia 2016 r. stanowi łąki trwałe i grunty orne. W ocenie WINB przedłożony projekt zamienny jest zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012, poz.462), jak również odpowiada przepisom rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. WINB nie miał również zastrzeżeń w kwestii sprawdzenia projektu przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. WINB uznał, że PINB prawidłowo zakwalifikował roboty takie jak "nałożenie tynku zewnętrznego cementowo - malarskiego z robotami malarskimi na elewacji od strony południowej i zachodniej" jako konieczne prace zabezpieczające przed działaniem czynników atmosferycznych oraz robót polegających na ułożeniu terakoty i glazury, czy malowaniu ścian jako bieżącej konserwacji obiektu. W świetle obowiązujących przepisów Prawa budowanego nie sposób uznać tego rodzaju prac za roboty budowlane, których wykonywanie stanowiłoby o niewykonaniu ww. postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2013 r. W ocenie WINB wbrew twierdzeniom Skarżących przedmiotowa inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego. Taki charakter danej inwestycji musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, a cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 7 u.g.n., bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje wyłącznie nieruchomości przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. T. i J. T. zarzucili decyzji WINB: - rażące naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 k.p.a. w z. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ odwołujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji oraz brak wskazania podstaw prawnych i faktycznych decyzji; - błąd w ustaleniach faktycznych polegających na niewłaściwym przyjęciu, że działka o numerze [...] jest gruntem ornym i łąką, podczas gdy do ww. działki zostało wydane pozwolenie na budowę; - rażące naruszenie art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do przedmiotowej decyzji nie mają zastosowania normy wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, albowiem działka o numerze [...] w ewidencji gruntów jest wskazana jako grunty orne i łąki trwałe, podczas gdy do ww. nieruchomości została wydana decyzja o zabudowie, a działka budowlana jest działka w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 12 u.p.z.p.; - rażące naruszenie art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w zw. przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez analizy czy dana inwestycja spełnia warunki techniczne przewidziane ww. rozporządzeniu, - rażące naruszenie art. 2 pkt 5 u.p.zp. oraz art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. poprzez ich nie zastosowanie i pominięcie, że rozbudowa budynków OSP L. o garaż wozów bojowych z salą wielofunkcyjną oraz wież do suszenie węży i klatką schodową stanowią inwestycję celu publicznego; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organy obu instancji, polegające na dowolnym i sprzecznym z materiałem dowodowym przyjęciu, że wykonywane prace były wyłącznie pracami konserwacyjnymi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikają twierdzenia przeciwne; - rażące naruszenie art. 7, 70, w zw. z art.77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczące ustalenia przeznaczenia nieruchomości o numerze [...] jak również zakresu wykonanych prac przez Ochotnicza Straż Pożarną w szczególności kiedy rozpoczęto prace, jaki zakres prac został wykonany. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący zaznaczyli, że granica między działką o nr [...] i [...] jest granicą sporną. Istniejąca odległość od budynku OSP do tej granicy jest mniejsza niż minimalna wymagana przez przepisy - ta sytuacja oznacza jednocześnie, że jest brak możliwości prawnej wydania decyzji administracyjnej, która byłaby końcowym rozstrzygnięciem sprawy, jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu cywilnego, dotyczącym przebiegu granicy. Rozstrzygnięcie WINB jest więc w ich ocenie przedwczesne i stanowi rażące naruszenie prawa, a postępowanie należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sporu związanego z ustaleniem przebiegu granicy między działkami. W ocenie Skarżących WINB błędnie przyjął, iż przez działkę o którem mowa w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. należy rozumieć działkę ewidencyjną, a nie działkę o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Skarżący stwierdzili, że w przypadku samowoli czy istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, usytuowanie obiektu związane ze zmniejszeniem wymaganej odległości do granicy możliwe było do zalegalizowania zgodnie z przepisami jedynie wtedy, gdy plan miejscowy pozwala na zmniejszenia wymaganej odległości. Natomiast w sytuacji gdy brak jest planu miejscowego, taka zgoda na zmniejszenie wymaganej odległości winna być wydana w decyzji wójta gminy ustalającej warunki zabudowy. Natomiast w niniejszej sprawie Wójt odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec czego nie istnieje możliwość zalegalizowania istniejącej samowoli. Skarżący zaznaczyli, że przedmiotowy obiekt budowlany po rozbudowie znajduje się blisko granicy, której przebieg nie został do tej pory prawnie ustalony, a stan obecny jest kwestionowany dodatkowo przez Ochotniczą Straż Pożarną. Okna strażnicy znajdują się w ścianie w odległości 1 m od granicy, a ściana z otworami okiennymi znajduje się nawet bezpośrednio przy granicy. Kolejna sprawa to niezgodne z Prawem budowlanym odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio z działki [...] i z obiektów znajdujących się na niej, na działkę [...]. Ponadto Skarżący podkreślili, że normy zawarte w § 13 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnoszą się do nasłonecznienia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie odnoszą się do budowli garażu i odziaływania tej budowli na nieruchomości sąsiednie. Ponadto organ administracji pomija art. 5 p.b. w zw. z art. 144 k.c. Zdaniem Skarżących organ analizując czy obiekt posiada odpowiednie uzbrojenie terenu wskazał wyłącznie, że działka posiada przyłącze kanalizacji sieci deszczowej, sanitarnej i przyłącze elektroenergetyczne, podczas gdy Inwestor nie przedstawił dokumentów, że posiada takie uzbrojenie terenu, nie przedłoży dokumentów w tym zakresie. Skarżący zaznaczyli, że najbardziej logicznym byłoby wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. Skarżący nie podzielili stanowiska WINB jakoby wstrzymanie robót budowlanych nie obejmowało wykończenia obiektu tj. położenia tynków, ułożenia płytek i malowania. W ocenie Skarżących brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakazywał organowi wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiekty do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie ustaliły, że Inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku wprowadził zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającą na zmianie lokalizacji garaży i łącznika – zbliżeniu do granicy z działką o nr geod. [...] będącą własnością Skarżących, zwiększeniu powierzchni zabudowy łącznika, a tym samym zwiększeniu powierzchni użytkowej i kubatury obiektu, zmianie ilości i wielkości otworów okiennych i drzwiowych. Powyższe fakty organy prawidłowo zakwalifikowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 p.b. W myśl pierwszego z przepisów, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika wprost, że do projektu budowlanego zamiennego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Przepis art. 35 ust. 1 p.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma dokonana przez organy ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejsze postępowanie bez głębszej analizy problemu uznały, ze działka sąsiednia (nr [...]) do działki, na której realizowana jest Inwestycja (nr [...]) zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi łąki trwałe i grunty orne, tj. nie stanowi działki budowlanej w myśl § 1 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Prawodawca w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. posłużył się pojęciem działki budowanej, jednocześnie nie definiując tego pojęcia w przedmiotowym rozporządzeniu. Również w przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki budowlanej". W takiej sytuacji należało poszukiwać znaczenia pojęcia działki budowlanej w innych aktach prawnych. Taka zawarta została zarówno w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. jak i art. 4 pkt 3a u.g.n., przy czym definicje te nie są tożsame znaczeniowo. Mając zaś na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, właściwe jest posłużenie się na gruncie niniejszej sprawy (z zakresu prawa budowlanego) definicją sformułowaną w u.p.z.p., z której wynika, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przyjąć zatem należy, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1718/06, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1996/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym o zakwalifikowaniu działki w ewidencji gruntów jako rolnej nie przesądza, iż nie może zostać ona uznana za działkę budowlaną w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na gruncie omawianego przepisu zasadnicze znaczenie ma możliwość realizacji na takiej działce obiektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zauważyć należy, że już na etapie postępowania odwoławczego Skarżący podnosili, że uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szczelnego na nieczystości płynne (decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]). Okoliczność ta może w ocenie Sądu świadczyć o potencjalnej możliwości realizacji na tej działce obiektu budowlanego. To z kolei może przesądzać o tym, iż działka nr [...] byłaby działką budowlaną w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Okoliczności tej organ nie wziął jednak pod uwagę przedwcześnie przyjmując, iż w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powyższe nakazuje więc uznać, ze zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wprawdzie zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. możliwe jest sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w rozpoznawanej sprawie z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wynika, aby właściwy organ dopuścił taką możliwość. Jednocześnie w tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd zaakceptował stanowisko WINB, iż skoro Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to w niniejszej sprawie przedłożony projekt budowlany zastępczy powinien zostać sprawdzony pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1995 r. W decyzji z 1995 r. zawarto warunek, iż decyzja ta traci ważność jeżeli inwestor w terminie 2 lat od daty jej otrzymania nie wystąpi o pozwolenie na budowę, jednak z akt sprawy wynika, że Inwestor o takie pozwolenie wystąpił i zostało ono mu udzielone decyzją z dnia [...] marca 1995 r. Niemniej jednak w ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby WINB dokonał oceny zgodności przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto WINB nie dostrzegł uchybień w decyzji PINB w zakresie dokonanej przez organ I instancji oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, że ocenie w tym zakresie podlega zgodność projektu budowlanego z konkretnymi ustaleniami wydanej dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. nie ocenia natomiast spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., bowiem to leży w kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem PINB w całkowicie nieuprawniony sposób samodzielnie dokonał oceny spełnienia tych przesłanek wskazując, że w związku z wydaniem przez Wójta Gminy S. negatywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było odniesienie się we własnym zakresie do kwestii planistyczno-ubranistycznych. PINB z naruszeniem przysługujących mu kompetencji wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, gabarytów i formy architektonicznej oraz wskaźników kształtowania zabudowy. Powyższe nie stanowiło jednak oceny o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wbrew stanowisku organu I instancji nie jest tak, że to do PINB należała ocena oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy do organu nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem PINB było jedynie dokonanie oceny zgodności przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przepisu art. 50a pkt 2 p.b., bowiem WINB prawidłowo uznał, że nałożenie tynku zewnętrznego cementowo - malarskiego z robotami malarskimi na elewacji oraz ułożenie terakoty i glazury, czy malowanie ścian nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Ponadto jako niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia szeregu wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania nie był kwestie zagospodarowania przestrzennego. Organy nadzoru budowlanego w tym postępowaniu nie oceniały kwestii zachowania szeroko pojętego ładu przestrzennego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy poprzedza postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). Jest to postępowanie niezależne od niniejszego postępowania, a organu nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. nie ocenia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Reasumując Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją PINB z dnia [...] października 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób wystarczający przeznaczenia działki sąsiedniej do terenu inwestycji, w sposób przedwczesny przyjmując, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. PINB wbrew wyraźnej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pk 1-5 u.p.z.p. Natomiast WINB rozpoznając odwołanie nie tylko nie dostrzegł tego uchybienia, ale jednocześnie w sposób nader lakoniczny odniósł do kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co nie pozwala uznać, aby dokonał oceny o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Prowadząc ponownie postępowanie organ ponownie dokonać oceny zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym celu w pierwszej kolejności organ powinien ustalić czy decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szczelnego na nieczystości płynne jest decyzją ostateczną. Następnie organ ponownie powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przyjmując wskazane w niniejszym uzasadnieniu rozumienie pojęcia działki budowlanej. Obowiązkiem organu będzie również ustalenie w jakiej odległości od granicy z działką nr ewid.[...] zrealizowana została inwestycja objęta niniejszym postępowaniem. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).