IV SA/Po 266/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 07 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczeń w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek wniosku z 08 grudnia 2021r. M. Ś. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. . nr [...] odmówił M. Ś., przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z opieką nad mężem oraz odmówił świadczenia w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne. Po wniesieniu odwołania M. Ś. SKO w P. decyzją z 17 maja 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. z 21 stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zaleciło uzupełnienie ustaleń organu I instancji poprzez dodatkowe wyjaśnienie od kiedy i jak zmieniał się zakres opieki nad mężem oraz w jakim zakresie w opiece pomaga jej syn (lub inne osoby). Nadto dodatkowego ustalenia wymaga, czy wnioskodawczyni kiedykolwiek pracowała, jeżeli tak to gdzie i w jakich okresach, a także kiedy i z jakich przyczyn zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmowała. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz., 735; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; zwanej dalej: u.ś.r.) odmówił M. Ś., przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z opieką nad mężem oraz odmówił świadczenia w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki – mąż wnioskodawczyni, J. Ś. - legitymuje się orzeczeniem z [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, który to stopień datuje się od [...] października 2018 r. Niepełnosprawność istnieje natomiast od [...] czerwca 2003r. Organ ustalił również, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz pod wskazanym adresem zamieszkania osoby niepełnosprawnej i jego żony zamieszkuje również ich syn P. z rodziną. Wykonując wskazania Kolegium, Wójt po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie posiadanego stażu pracy, wykształcenia oraz aktualnej sytuacji zawodowej wnioskodawczyni ustalił, że M. Ś. ukończyła w [...] roku Roczny Kurs W. i od tamtej pory nigdy nie pracowała zawodowo. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bowiem wnioskodawczyni od wielu lat jest osobą nieaktywną zawodowo. W tym stanie rzeczy wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. W odwołaniu M. Ś. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy; 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a pogarszającym się stanem zdrowia męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki. M. Ś. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia. W uzasadnieniu odwołania przytoczono szereg przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych i w jego oparciu podkreślono, że wnioskodawczyni faktycznie sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem wykonując wszelkie czynności życia codziennego. Odwołując z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma możliwości świadczenia pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ naruszył także szereg przepisów postępowania w zakresie ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przywołaną we wstępie decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Koniecznym jest ustalenie, czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium ustaliło, że wprawdzie M. Ś. sprawuje opiekę nad mężem od 2003 r., kiedy to jego stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu, jednak do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taki związek w ocenie Kolegium nie występuje, bowiem M. Ś., poza rocznym kursem wyuczającym zawodu, który odbyła w latach [...], nigdy nie pracowała zawodowo. W sprawie nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ś. zarzuciła ww. decyzji Kolegium naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy; 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a pogarszającym się stanem zdrowia męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu stwierdziła, że organ nie dostrzegł, iż skarżąca wychowywała dzieci, a opiekę sprawuje nad mężem od 2003 r. kiedy była w pełni sprawna aby podjąć zatrudnienie jednakże z uwagi na stan zdrowia męża nie mogła tego uczynić. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia ustawodawca traktuje niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samo wskazanie uprzedniej bierności zawodowej nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą kategoryczny brak związku pomiędzy sprawowana przez wnioskującą opieka, a niemożnością pojęcia zatrudnienia. Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Przepis art. 17 ust 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skarżąca świadczy całodobową i pełną opiekę nad mężem. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi - skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma możliwości aktywności zawodowej. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przez trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz 120 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja dotknięta była tego typu naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornym w sprawie pozostaje, że Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - orzeczenie z dnia [...] r., nr [...] W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, fakt ustalenia stopnia niepełnosprawności w [...] roku życia u męża skarżącej nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym pozostaje także, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża w pierwszej kolejności. Spornym natomiast pozostaje, czy w sprawie spełniona została przesłanka pozytywna rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, od spełnienia której uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczność śmierci osoby niepełnosprawnej w dniu 14 grudnia 2022r. - w toku sprawy - nie była podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawnioskowanego wnioskiem z 06 grudnia 2021r. Sąd podzielił ocenę Kolegium oraz Wójta, że okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalały przyjąć, że Skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Kolegium nie ograniczyło się jedynie do literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale zasadnie wskazało na cele, którymi kierował się ustawodawca. Podzielając zaprezentowane w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Sąd dodatkowo wyjaśnia, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wyraźnie ustawodawca wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA). W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego – wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine u.ś.r. – pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią stałej lub długotrwałej opieki nad mężem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organu obu instancji ustaliły, że Skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia. Z dokumentów zebranych w toku postępowania nie wynika natomiast, aby istniały przeciwwskazania, ku podjęciu zatrudnienia przez Skarżącą. Skarżąca nie była też osobą poszukująca pracy. Podkreślenia wymaga, że nie każde niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, którego celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W sytuacji więc, w której Skarżąca w istocie od [...] r. nigdy nie podejmowała pracy lub jakiekolwiek innego zatrudnienia, to stwierdzić należy, że nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawnym mężem Skarżącej. Przyjąć zatem można, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zawodowej przed powstaniem niepełnosprawności męża ustalonej w 2003 r. i ustaleniem stopnia jego znacznej niepełnosprawności w 2018 r. Trudno zatem przyjąć, że Skarżąca podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia mężowi właściwej opieki. Dla oceny tej nie miała znaczenia podnoszona przez Skarżącą okoliczność sprawowania opieki nad dziećmi. W toku postępowania, Skarżąca będąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, poza stwierdzeniem, że nie podejmowała pracy w związku z opieką nad dziećmi, nie wykazała dlaczego okoliczność ta nie pozwalała na podjęcie zatrudnienia, a jak trafnie stwierdziło Kolegium, co do zasady ciągłej opieki wymagają dzieci na początkowym etapie życia. W konsekwencji jako usprawiedliwione uznać należało stanowisko organów administracji obu instancji, iż w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad mężem, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co stanowiło okoliczność uniemożliwiającą wydanie decyzji o przyznaniu żądanego przez nią świadczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku.