IV SA/Po 268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] (dalej: "Dyrektor ZK") – działając na podstawie art. 187 pkt 2, art. 192 pkt 4 i art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm., dalej: "ustawa o Służbie Więziennej", w skrócie "u.S.W.") – po rozpoznaniu złożonego przez D. Z. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmówił Wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, iż Wnioskodawca na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej posiadał prawo własności do lokalu mieszkalnego, którego norma mieszkalna przypadająca na członka rodziny jest zgodna z wymogami przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dlatego też, zgodnie z art. 187 u.S.W., Wnioskodawca nie ma prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzja Dyrektora ZK została opatrzona pouczeniem o prawie złożenia odwołania do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji za pośrednictwem organu I instancji. Rozpatrując odwołanie wniesione przez Skarżącego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW") postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. – z powołaniem się na art. 134 w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 i art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, natomiast ewentualny spór dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi administracji publicznej właściwemu do rozpoznania niniejszej sprawy oraz (2) dokonanie oceny prawnej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wiążących wskazań co do dalszego postępowania, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego wskazał, że nie sposób przyznać racji organowi odwoławczemu, iż przedmiot niniejszej sprawy mieści się w sferze wewnętrznej administracji publicznej, czego konsekwencją byłoby wyłączenie stosowania w tym postępowaniu przepisów k.p.a. Podkreślił, że Skarżący złożył odwołanie kierując się pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji. Skoro Dyrektor Okręgowy SW uznał się za niewłaściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy, obowiązany był do niezwłocznego przekazania odwołania do organu, który w jego ocenie był właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym Skarżącego (art. 65 § 1 k.p.a.). Pełnomocnik Skarżącego zaznaczył również, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z tym uznał, że strona, która wskutek błędnego pouczenia wniosła odwołanie w terminie, lecz do niewłaściwego organu, w rezultacie wniosła skuteczne odwołanie ze względu na dyspozycję zawartą w art. 65 § 1 k.p.a., w związku z czym odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności trafnie organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na powołanych w uzasadnieniu postanowienia przepisach ustawy o Służbie Więziennej. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołana ustawa, która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., w rozdziale 20 reguluje, po części odmiennie niż dotychczas, kwestię rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego, wskazując m.in., które kategorie spraw podlegają kognicji sądów administracyjnych, które sądów powszechnych, a które w ogóle zostały wyłączone spod kontroli sądowej. W myśl art. 217 ust. 2 u.S.W. przez "sprawy ze stosunku służbowego" należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 218 ust. 1 i 5 u.S.W., sprawy dotyczące: (1) zwolnienia ze służby, (2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, (3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, (4) zawieszenia w czynnościach służbowych – rozstrzyga się w formie decyzji, od której po wyczerpaniu trybu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w p.p.s.a. Z kolei stosownie do art. 219 ust. 1 i 3 u.S.W., sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: (1) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, (2) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, (3) nadawania stopni Służby Więziennej, (4) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, (5) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, (6) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym – rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje; (w tej samej formie dokonuje się też stwierdzenia wygaśnięcie stosunku służbowego – art. 219 ust. 2 u.S.W.). Art. 220 u.S.W. zawiera natomiast ogólną klauzulę, w myśl której spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 u.S.W. rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Takie sformułowanie cytowanego przepisu przesądza, że sprawy, o których mowa w art. 220 u.S.W., w szczególności nie podlegają załatwieniu (w tym: zaskarżeniu) w trybie postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.) ani kontroli sądu administracyjnego. Zważywszy, że sprawa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie została wymieniona w art. 218 ust. 1 u.S.W. obejmującym sprawy poddane kognicji sądu administracyjnego, ani też w przepisach art. 219 ust. 1 i 2 formułujących katalog spraw nie podlegających w ogóle kontroli sądowej, to na podstawie art. 220 u.S.W. należy stwierdzić, iż spory w sprawach tego rodzaju podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny (sąd pracy). W konsekwencji należy uznać, że ewentualne negatywne stanowisko pracodawcy w kwestii przyznania pomocy finansowej – bez względu na formę jego wyrażenia w konkretnym przypadku – nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a złożone w takiej sytuacji odwołanie musi zostać uznane za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Treść skargi jednoznacznie wskazuje, że również strona skarżąca nie kwestionuje braku właściwości Dyrektora Okręgowego SW do rozpoznania niniejszej sprawy z wniosku Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Błędnie jednak przyjmuje, że w tym przypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a., w myśl którego jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie i załączając uzasadnienie. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie przekazywania spraw pomiędzy organami administracji publicznej. Tymczasem właściwy w niniejszej sprawie sąd powszechny (sąd pracy) nie jest "organem administracji publicznej" w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 05.05.2004 r., II SA/Wa 1106/04, LEX nr 155897), lecz organem wymiaru sprawiedliwości. Nie sposób odmówić racji twierdzeniu skargi, że Skarżący nie powinien ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji. W związku z tym należy jednak zauważyć, że Skarżący ma nadal możliwość wystąpienia ze stosownym żądaniem (powództwem) wprost do sądu powszechnego (sądu pracy), a w razie potrzeby – także ewentualnego ubiegania się o przywrócenie terminu do dokonania takiej czynności, właśnie z powołaniem się na fakt otrzymania błędnego pouczenia. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. MZ