IV SA/Po 268/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 29 grudnia 2023 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że decyzja odmowna organu I instancji została wydana z uwagi na fakt, iż z deklaracji złożonej dla budynku zamieszkiwanego przez wnioskodawczynię wynikało źródło ogrzewania: kocioł na paliwo stałe, rodzaj stosowanego pelet drzewny. Brak jest zatem podstaw do przyznania dodatku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. S. podnosząc, iż żaden urzędnik nie poinformował jej wcześniej, iż wniosek został błędnie wypełniony. SKO zważyło, że warunki nabywania prawa do dodatku węglowego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692, dalej jako "u.d.w.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa wart. 27a ust, i ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz, 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W myśl natomiast art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 ust. 15g u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji I remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Kolegium podniosło, że S. S. w dniu 14.09.2022 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego wskazując na źródło ogrzewania kocioł na paliwo stałe. Deklarację CEEB złożono w dniu 21.10.2022 r. wskazując źródło: kocioł na paliwo stałe zainstalowany i eksploatowany o funkcji c.o. i c.w.u. oraz ogrzewanie elektryczne - c.w.u. Rodzaj stosowanego paliwa stałego: pelet drzewny. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji podjął prawidłową decyzję. Dodatek węglowy nie przysługuje dla gospodarstw domowych dla których rodzajem ogrzewania jest pelet drzewny, bowiem nie jest to paliwo stałe o którym mowa w powołanym art. 2 ust. 3 u.d.w. SKO nie podzieliło zarzutów odwołania. Wskazano, iż formularz, który wypełnił wnioskodawca nazywa się "wniosek o wypłatę dodatku węglowego". Określenie dodatek węglowy pojawia się praktycznie na każdej stronie wniosku. Na stronie nr 4 wniosku, wnioskodawca zaznaczył "kocioł na paliwo stałe 8". Na stronie nr 4 wniosku znajdowało się wyjaśnienie przypisu 8 - "Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Zatem w ocenie Kolegium wnioskodawca wiedział, iż wypełnia wniosek o dodatek węglowy. Pelet drzewny nie zawiera co najmniej 85 % węgla kamiennego. Organ odwoławczy zauważył, iż wniosek uprawnionego podmiotu wszczyna postępowanie administracyjne, a organ jest treścią wniosku związany. Skoro zatem strona wniosła o wypłatę dodatku węglowego, to organ był zobowiązany do rozpoznania tego wniosku. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. To treść żądania determinuje kierunek postępowania administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie wniosek został wypełniony w sposób prawidłowy, tj. zawierał dane osobowe, adresowe, wskazywał źródło ciepła i rodzaj stosowanego paliwa, to organ I instancji miał obowiązek rozpoznania go w takim zakresie w jakim został złożony. Organ nie miał podstaw do wzywania strony do poprawienia wniosku. Marginalnie SKO wskazało, iż dla gospodarstw domowych w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, ustawodawca przewidział "dodatek dla gospodarstw domowych". Wnioski o ten dodatek można było składać do 30.11.2022 r. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu S. S. wnosząc o zmianę decyzji oraz przyznanie dodatku węglowego. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy wniosek został złożony w terminie i sprawdzony przy odbiorze przez urzędnika Gminnego Ośrodka w O.. Wtedy skarżąca nie otrzymała żadnej informacji, że wniosek jest błędnie wypełniony, czy też że to zły wniosek. W deklaracji CEEB skarżąca zaznaczyła kocioł na paliwo stałe ogrzewany peletem, a wniosek wypełniła w Urzędzie, nie wiedząc, że jest jeszcze inny wzór wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "u.d.w."), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze paliwem stałym, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. jest to węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Zasadnym jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że z uwagi na źródło ciepła (piec na paliwo stałe – pelet drzewny) Skarżącej nie przysługuje dodatek węglowy (art. 2 ust. 1 i 3 u.d.w). Należy jednak zauważyć, że Skarżąca wniosek o dodatek węglowy złożyła 21 września 2022 r. tj. 2 dni po wejściu w życie ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 - dalej ustawa). Zatem nie posiadała wiedzy, o tym że musi złożyć inny wniosek. Powyższa ustawa przewiduje, że dodatek przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo kocioł olejowy zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W ustawie przewidziano, że dodatek dla osób w gospodarstwie domowym, w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, przysługuje w kwocie 3000 zł. (24 ust. 11 pkt 1 ustawy w obecnym brzmieniu) na wniosek osoby określonej w art. 24 ust. 2 ustawy zgłoszony w terminie do 30 listopada 2022r. (art. 24 ust. 12 ustawy). Jak stanowi art. 24 ust. 21 ustawy dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). W myśl art. 24 ust. 22 ustawy jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 24 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 24 ust. 24 ustawy). Należy podkreślić, że stosownie do art. 24 ust. 25a ustawy dodanego przez art. 36 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U.2022.2243) zmieniającej nin. ustawę z dniem 4 listopada 2022 r., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Jak stanowi art. 24 ust. 26 ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku dla gospodarstw domowych nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku da gospodarstw domowych, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku wymagają wydania decyzji. Przywołane wyżej przepisy prawa określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku dla gospodarstw domowych. W stanie faktycznym sprawy (złożenie wniosku o przyznanie świadczenia 2 dni po wejściu w życie ustawy z 15.09.2022 r.) i obowiązki wynikające z samej ustawy (art. 24 ust. 25a ustawy) w ocenie Sądu oznaczają, że organ I instancji, przy braku wątpliwości, co do stosowanego opału winien w pierwszej kolejności wyjaśnić zakres wniosku Skarżącej inicjującego postępowanie. W odwołaniu Skarżąca podniosła brak wiedzy o możliwości ubiegania się o dodatek na zakup peletu drzewnego na odrębnym formularzu. Brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania Skarżącej świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko SKO, iż organ nie miał podstaw do wzywania strony do poprawienia wniosku. W związku z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwają aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, organ miał obowiązek poinformować skarżącą o tym, że w życie weszła nowa ustawa i aby otrzymać stosowny dodatek należy wypełnić inny wniosek. Doszło tym samym do naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), zasady zaufania obywatela do państwa i prawa. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym: "Zasada zaufania obywateli do państwa i prawa pełni funkcję ochronną wobec naruszeń obowiązków informowania przez organy administracji w postaci nieudzielenia informacji wbrew prawnemu obowiązkowi, udzielenia informacji fałszywej lub w niepełnym zakresie." (W. Taras, Skutki naruszenia obowiązku informowania strony postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie. Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, "Państwo i Prawo" 1993, nr 3, s. 111) - tak Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 3157/19. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien mieć na uwadze, że intencją skarżącej (co wyraźnie wynika z odwołania) było uzyskanie dodatku przysługującego jej z tytułu użytkowania źródła ciepła zasilanego peletem drzewnym. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 26 kwietnia 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r.