IV SA/Po 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokatowi K. C. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych podwyższone o kwotę 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2016 r., znak: [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej też jako "Szef Urzędu" lub "Organ") – wskazując w podstawie prawnej na art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 8 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 z późn. zm.; zwanej też dalej "ustawą") – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2016 r., znak [...], o odmowie przyznania Z. S. świadczenia pieniężnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przedstawionych w jej uzasadnieniu. Z. S. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") w dniu 12 stycznia 2016 r. (data wpływu do Urzędu) wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Zgodnie z art. 7 tej ustawy prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Szef Urzędu potwierdził Wnioskodawcy status osoby represjonowanej z powodów politycznych. Ponadto ustalono, że Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Źródłami utrzymania małżonków są świadczenia emerytalne. Wnioskodawca ma przyznaną emeryturę wypłacaną wraz z dodatkiem kombatanckim, ryczałtem energetycznym, dodatkiem kompensacyjnym i dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości [...] zł (świadczenie jest pomniejszone z powodu egzekucji administracyjnej o kwotę [...]zł). Jego małżonka otrzymuje świadczenie emerytalne, które do wypłaty wynosi [...] zł miesięcznie. Od dochodu rodziny należy odjąć kwotę dodatku pielęgnacyjnego (który otrzymuje Wnioskodawca), gdyż zgodnie z zasadami przyznawania świadczenia pieniężnego określonymi w art. 11 ust. 3 ustawy dodatku pielęgnacyjnego nie zalicza się do dochodu. Zatem miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę daje kwotę [...]zł. Przywołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2016 r. Szef Urzędu odmówił stronie przyznania świadczenia pieniężnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy. W dniu 28 stycznia 2016 r. (data wpływu do Urzędu) Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując tę decyzję w mocy – opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. – Szef Urzędu wyjaśnił, że ponowna analiza akt sprawy wykazała trudną sytuację życiową i zdrowotną Wnioskodawcy. Jednakże pobierane przez małżonków świadczenia emerytalne, w łącznej wysokości 1020,96 zł na osobę, przekraczają kryterium dochodowe (kwota odpowiadająca 100% najniższej emerytury, tj. od 1 marca 2015 r.: 880,45 zł), wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, będące podstawą do przyznania świadczenia pieniężnego. Jednocześnie Organ poinformował, że osoba posiadająca potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych może ubiegać się o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych będących w dyspozycji Szefa Urzędu. Ww. pomoc pieniężna (forma pomocy inna niż świadczenie pieniężne) jest przyznawana na podstawie art. 10 ustawy i może być udzielona, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby uprawnionej nie przekracza kwoty odpowiadającej 150 % najniższej emerytury, tj. od 1 marca 2015 r.: [...] zł. Ponadto w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, co nie jest możliwe w sprawie przyznawania świadczenia pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Szefa Urzędu, Z. S. wyraził swe rozgoryczenie otrzymaną decyzją, uznając ją za "mocno krzywdzącą". Podkreślił, że spełnia kryteria, o których mowa w art. 7 ustawy, gdyż posiada udokumentowany status osoby represjonowanej z powodów politycznych. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 30 czerwca 2016 r. – stanowiącym obszerne uzupełnienie wniosków i wywodów skargi – ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego ad C. w pierwszej kolejności zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, tj. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 i § 3 w zw. z art. 140 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. "poprzez branie czynnego udziału pracowników administracji publicznej w wydaniu zaskarżonej decyzji, mimo że brali oni w tej sprawie udział w niższej instancji w czynnościach procesowych oraz wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie". Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik Skarżącego wskazał, że decyzja z 18 stycznia 2016 r. odmawiająca przyznania Skarżącemu świadczenia pieniężnego została podpisana przez Naczelnika Wydziału Spraw Zdrowotnych i Socjalnych, K. K.. Z kolei zaskarżona decyzja z 18 lutego 2016 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Współpracy ze Stowarzyszeniami i Ewidencji, M. F., a także przez specjalistę M. G. oraz przez K. K.. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w wydaniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją brał udział ten sam pracownik organu – K. K.. Jej podpis widnieje pod obiema decyzjami, co oznacza, że brała udział w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie obu orzeczeń. Jest to wystarczająca podstawa do uznania, że brała ona udział w wydaniu obu decyzji, mając realny wpływ na ich ostateczne rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenia szeregu przepisów postępowania, które, jego zdaniem, miały istotny wpływ na wynik sprawy – tj.: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 i art. 138 § 2 k.p.a. – w szczególności poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, pomimo niewyjaśnienia i nieudokumentowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Skarżącego, a także niepełne, ogólnikowe i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z powołaniem się na te zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o (1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, i określenie, że zaskarżona decyzja nie może być w całości wykonana, ewentualnie (2) uchylenie w całości obu tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o (3) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Odpowiadając na ww. pismo procesowe pełnomocnika Skarżącego, Szef Urzędu w piśmie procesowym z 12 lipca 2016 r. – odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania – uznał je za nieuzasadnione. W szczególności, w ocenie Organu, dokumenty przedłożone przez Wnioskodawcę były wystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 3 k.p.a. Szef Urzędu stwierdził, że K. K. nie brała udziału przy wydaniu decyzji podejmowanej przez Organ w drugiej instancji, a jedynie parafowała tę decyzję. Na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik Organu ponadto wyjaśnił, że K. K. nie przygotowywała projektu decyzji, ani jej nie podpisała. Wyrażała natomiast akceptację w systemie elektronicznego zarządzania dokumentacją dla wydania tej decyzji. Z uwagi na aktualne ustawienia tego systemu tylko ona taką akceptację mogła wyrazić, co jest obecnie warunkiem niezbędnym dla wygenerowania decyzji w formie papierowej i wysłania do stron. Uprawnień takich nie posiadają obecnie nawet dyrektorzy. Informatycy Urzędu nad tym pracują, aby to poprawić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pieniężnego, o jakim mowa w art. 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym. Zasadny okazał się bowiem zarzut skargi dotyczący dopuszczenia się przez Organ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl przywołanego art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z kolei zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W kontekście przywołanych przepisów zwraca uwagę szerszy, przynajmniej formalnie, zakres obowiązku wyłączenia się pracownika określony w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – bo obejmujący obowiązek wyłączenia się "od udziału w postępowaniu" – od zakresu zachowań obwarowanych sankcją wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., które obejmują tylko udział pracownika podlegającego wyłączeniu "w wydaniu decyzji". W piśmiennictwie brak zgodności co do tego, czy użyty w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zwrot "wydanie decyzji" należy rozumieć wąsko, jako obejmujący wyłącznie czynność orzeczniczą, czy szeroko, jako obejmujący także grupę pozostałych czynności procesowych postępowania administracyjnego (czynności przygotowawczych) podjętych w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Wąskie rozumienie "wydania" decyzji uzasadniane jest istotą zasady trwałości decyzji ostatecznych (w świetle której wszelkie przesłanki wznowienia powinny być traktowane wąsko) oraz zamkniętym wyliczeniem wad procesowych będących podstawą wznowienia. Natomiast motywów szerszego ujęcia nauka dopatruje się w celu instytucji wznowienia, tj. konieczności sprawdzenia, czy wada postępowania – w jakimkolwiek jego stadium – nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Przy wąskim rozumieniu "wydania decyzji" – obejmującym tylko czynność stricte orzeczniczą – udział wyłączonego pracownika w czynnościach przygotowawczych ulegałby swoistej sanacji. Z kolei zwolennicy szerokiego ujęcia analizowanego terminu podnoszą, że czynności przygotowawcze, w szczególności wyjaśniające, w sposób bezpośredni oddziałują na czynność orzeczniczą, także w sferze jej dokonania, podjęcia, a tym samym rozgraniczanie konsekwencji ich wadliwości w aspekcie tej podstawy wznowienia nie znajduje uzasadnienia (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 517, i tam przywołana literatura przedmiotu). W ocenie Sądu, na tle zarysowanego wyżej na kanwie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podziału pracowników na sprawujących funkcje stricte orzecznicze (których formalnym wyrazem jest podpisanie decyzji w imieniu organu) oraz pracowników uczestniczących w czynnościach przygotowawczych (w tym zwłaszcza czynnościach wyjaśniających oraz związanych z opracowywaniem projektu decyzji), w praktyce zasadne wydaje się wyodrębnienie – a to zwłaszcza z uwagi na fakt, że wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania administracyjnego związana jest z naruszeniem wymogu bezstronności (neutralności) takiego postępowania, wynikającego z treści art. 8 k.p.a. (zasada zaufania) – trzeciej kategorii pracowników organu. Tych mianowicie, którzy wprawdzie formalnie nie przygotowują projektu decyzji ani nie "podpisują" danej decyzji w imieniu organu, ale którzy z uwagi na swe kompetencje i miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu oraz przyjęty sposób organizacji trybu wydawania decyzji w imieniu organu, mają decydujący wpływ – zarówno faktycznie, jak i formalnie – na wydanie decyzji i jej ostateczny kształt. Takie osoby muszą być także traktowane jako osoby "wydające" decyzje w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Do tej kategorii przyjdzie w szczególności zaliczyć pracowników organu, którzy po sporządzeniu projektu decyzji, a przed jej podpisaniem przez piastuna organu lub upoważnionego przezeń pracownika, muszą wyrazić formalną akceptację dla wydania decyzji w określonym kształcie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie za takiego pracownika – biorącego udział w "wydaniu" zaskarżonej decyzji – musi być uznana K. K., która m.in. parafowała znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz tej decyzji. Parafa ta, jak wynika z metryki sprawy, stanowiła wyraz "akceptacji" dla treści decyzji, bez której to akceptacji najpewniej nie doszłoby do wydania owej decyzji. Potwierdzają to wyjaśnienia pełnomocnika Organu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r., z których jasno wynika, że owa akceptacja – dokonywana w systemie elektronicznego zarządzania dokumentacją – z uwagi na aktualne ustawienia tego systemu, stanowiła wręcz warunek niezbędny dla fizycznego wydania decyzji (jej wygenerowania w formie papierowej i wysłania do stron). Zarazem nie sposób uznać owej akceptacji tylko za czynność stricte formalną, nie powiązaną z możliwością merytorycznej kontroli i ingerencji w treść akceptowanej decyzji, skoro przez wyrażenie takiej akceptacji dochodzi do włączenia pracownika "akceptującego" w krąg osób (verba legis: "funkcjonariuszy publicznych") mogących potencjalnie ponosić odpowiedzialność majątkową za ewentualne rażąco wadliwe załatwienie sprawy – na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W tym miejscu należy podkreślić, że aktualnie istniejące ograniczenia techniczne systemu elektronicznego funkcjonującego w Urzędzie – na które w toku rozprawy zwracał uwagę pełnomocnik Organu – nie mogą wpływać na ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., czy też nie. To bowiem prawidłowy sposób wykładni tego przepisu powinien oddziaływać korygująco na organizację pracy w urzędzie oraz funkcjonalności urzędowych systemów teleinformatycznych, a nie na odwrót. Poza tym, zwłaszcza z perspektywy obywatela będącego adresatem decyzji, całkowicie niezrozumiałe i podważające zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) byłoby uznanie za prawidłową praktyki, w której pracownik, który wydawał ("podpisywał") decyzję w pierwszej instancji, jednocześnie dysponuje prawem wyrażania wiążącej akceptacji dla treści decyzji wydawanej w drugiej instancji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej ową decyzją pierwszoinstancyjną. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że opisany wyżej udział K. K. w procedurze wydania zaskarżonej decyzji – w sytuacji wcześniejszego sygnowania przez tego pracownika decyzji wydanej w imieniu Organu w pierwszej instancji – wypełniał znamiona przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast zdaniem Sądu niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, i w zasadzie ogniskowały się wokół kwestii niedostatecznego wyjaśnienia przez Organ sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Skarżącego. Należy podkreślić, że w świetle ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego możliwość (a tym samym i potrzeba) badania przez Szefa Urzędu sytuacji osobistej i majątkowej Wnioskodawcy ograniczała się zasadniczo do dwóch kwestii, tj. czy Wnioskodawca gospodaruje samotnie, czy w rodzinie, a także czy spełnia odpowiednie tzw. kryterium dochodowe, określone w art. 9 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie zostało przez Organ przeprowadzone prawidłowo. Taki wniosek znajduje zresztą pośrednio potwierdzenie także w treści pism procesowych strony skarżącej – w których nie pojawia się zarzut przyjęcia przez Organ nieadekwatnego kryterium dochodowego ani błędnego ustalenia dochodu na osobę w rodzinie Wnioskodawcy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1–3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1805), uznając, że z uwagi na nakład pracy pełnomocnika Skarżącego, w tym udział w dwóch rozprawach sądowych, zasadne jest przyznanie tych kosztów w kwocie równej opłacie maksymalnej, tj. w wysokości 480 zł podwyższonej o kwotę podatku od towarów i usług (110,40 zł) – łącznie 590,40 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, i zapewni wydanie decyzji przez osoby niepodlegające wyłączeniu w świetle przepisów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.