IV SA/Po 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującej Z. Z., właścicielce dz. nr [...] w [...] usunięcie zgromadzonych na niej odpadów. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Z. Z. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie składowania i zbierania odpadów na dz. nr [...] w [...] (k.1 akt adm.). W dniu [...] lipca 2013 r. E. P. i Z. Z. s.c. zawarli umowę dzierżawy działki położonej w [...] koło [...] przy ul. [...] (terenu dawnego [...]). Plac miał być wykorzystywany do składowania i sortowania materiałów budowlanych (k.11 akt adm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał Z. Z. właścicielce działki położonej w [...] koło [...] przy ul. [...] dz. nr [...] usunięcie zgromadzonych na tej działce odpadów (k. 14 akt adm.). Odbiór decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. potwierdziła Z. Z.. W dniu [...] stycznia 2014 r. sporządzono notatkę służbową stwierdzającą fakt przeprowadzenia oględzin, w trakcie których ustalono fakt niewykonania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.(k.29 akt adm.). Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Z. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Decyzji zarzucono niewykonalność istniejącą już w dacie jej wydania i mającą charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); oraz rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podniesiono, że błędnie ustalono, że śmieci znajdują się na dz. nr [...]. We wniosku wymieniono załączniki obejmujące m.in.: wydruki z mapy zasadniczej, geoportalu, mapy gogle (k.31-36 akt sąd.). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (k. 162 akt adm.) W dniu [...] maja 2016 r. sporządzono notatkę służbową w której stwierdzono, że przeprowadzono oględziny w terenie miejsca składowania odpadów i ustalono, że odpady zostały przesunięte na dz. nr [...] należącą do [...] sp. z o.o. (k. 164 akt adm.) Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik Z. Z., podkreślając, że na działce Skarżącej nigdy nie były składowane odpady i przedkładając zdjęcie satelitarne oraz mapę przedstawiającą położenie granic działki Skarżącej względem lokalizacji odpadów (k. 1-6 akt adm. II inst.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r.(k.24 akt adm. II inst.). Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia domniemanie, że władający powierzchnią ziemską jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, a obalenie tego domniemania może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie włada inny podmiot. W ocenie Kolegium, organ którego decyzja została zakwestionowana, prawidłowo wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku w celu wykazania faktycznego wytwórcy odpadów na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraziło stanowisko, że zasadnie obowiązkiem usunięcia odpadów obciążono właścicielkę nieruchomości. W tej sytuacji to na niej spoczywał obowiązek obalenia domniemania, że nie jest posiadaczem odpadów. W ocenie Kolegium "za nieuzasadnione należało uznać zarzuty wnioskodawczyni, iż odpady nie znajdowały się na jej nieruchomości lecz na działkach sąsiednich". W przewidzianym prawem terminie Z. Z. wniosła skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Podniesiono również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniło sprawę. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: P.p.s.a.), Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą Wójt Gminy [...] nakazał Z. Z., właścicielce działki położonej w [...] koło [...] przy ul. [...] dz. nr [...], usunięcie zgromadzonych na tej działce odpadów. Wskazaną przez Z. Z. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. stanowić miały przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. w myśl których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5). Z. Z. swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oparła przede wszystkim na zarzucie błędnego ustalenia stanu faktycznego, skutkującego wydaniem decyzji niewykonalnej w dacie jej wydania, rażąco naruszającej prawo i skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Swoje stanowisko Z. Z. uzasadnia tym, że na jej działce nr [...] - nigdy - nie znajdowały się odpady, a organ wydający decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wadliwie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji wadliwie uczynił ją adresatem decyzji. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2019, poz. 701 – dalej jako: ustawa o odpadach) przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skoro zatem odpady - nigdy - nie znajdowały się na działce Skarżącej, to rażąco naruszając prawo, decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. skierowano do Z. Z. czyniąc ją adresatem obowiązku, niewykonalnego skoro na jej działce - nigdy - nie znajdowały się odpady. Odmawiając Z. Z. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało treść decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i przytoczyło część jej uzasadnienia. Organ nie był jednak w stanie zweryfikować podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzutów, ponieważ nie dysponował aktami postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2013 r. Należy zauważyć, że Z. Z. wskazuje, że Wójt Gminy [...] wadliwie ustalił, że na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] kiedykolwiek znajdowały się odpady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dysponując aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2013 r. stwierdziło, że to ustalenie organu było prawidłowe. Tymczasem, na podstawie przekazanego Sądowi materiału dowodowego nie można przesądzić - jak uczyniło to Kolegium - że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. ustalono, że na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] znajdowały się odpady. Jakkolwiek, przekazany materiał dowodowy - co należy podkreślić - nie daje podstaw by stwierdzić, że na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] nie znajdowały się opisane w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. odpady to nie ulega wątpliwości, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zabrakło jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W przekazanych Sądowi aktach sprawy brak protokołu ze wskazywanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oględzin działki. Jedynym dokumentem, który został Sądowi przekazany, do którego odwoływał się zarówno Wójt Gminy [...], jak i Kolegium jest umowa z dnia [...] lipca 2013 r., której stroną była Z. Z. (k.11 akt adm.) dotycząca dzierżawy działki położonej przy ul. [...], w celu "składowania i sortowania materiałów budowlanych" (§ 1 pkt 6). Tymczasem, nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczy usunięcia odpadów będących mieszaniną odpadów pochodzących z rozbiórki aut, odpadów komunalnych oraz pobudowanych zalegających na powierzchni 3600m˛. Bez znaczenia dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] listopada 2013 r. pozostają udokumentowane w aktach sprawy ustalenia dotyczące późniejszego stanu na działce nr [...]. Sąd dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 29 akt adm.) informująca o pozostawaniu odpadów na działce nr [...] oraz notatka służbowa z dnia [...] maja 2016 r. informująca o "przesunięciu odpadów na działkę nr [...]" (k.164 akt adm.). Ustalenia te pozostają jednak bez wpływu na ocenę wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. w decyzji wydanej [...] listopada 2013 r. Sąd w tym miejscu zaznacza, że z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest uprawniony do czynienia merytorycznych wskazań, czy choćby sugestii, co do tego, czy wniosek Z. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. jest zasadny (Sąd tego nie przesądza). Sąd zwraca jedynie uwagę, że Kolegium obowiązane jest uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., a którymi Kolegium nie dysponowało wydając zaskarżoną decyzję. W następnej kolejności należy wskazać, że jak wynika z treści złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., pełnomocnik Z. Z. załączył do niego m.in. kopię mapy zasadniczej, wydruk z geoportalu 2, wydruk z mapy gogle, zdjęcie odpadów, wydruk z [...] sp. z o.o. Na te załączniki pełnomocnik Skarżącej powoływał się we wniosku o stwierdzenie nieważności, wywodząc z ich treści konkretne wnioski. Tymczasem, Sądowi wraz z aktami sprawy w ogóle nie przekazano wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Natomiast na wezwanie Sądu przesłano kserokopię tego wniosku, jednakże bez wymienionych powyżej załączników (k.31-36 akt sąd.). W dalszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Kolegium wskazało, że "zarówno załączone przez pełnomocnika wnioskodawczyni zdjęcia z map, jak i zdjęcia z różnych (począwszy od listopada 2013 r. do chwili obecnej) okresów dostępne w Internecie (www.maps.google.pl) obrazują, iż odpady znajdowały się nie tylko na działkach sąsiednich, ale również na wskazanej w przedmiotowej decyzji działce Skarżącej nr [...]", których dotyczyła umowa dzierżawy. Analiza akt wskazuje, jednak, że Kolegium swoich ustaleń nie udokumentowało, a z uwagi na brak przekazania Sądowi również załączników do wniosku o stwierdzenie nieważności, ustalenia Kolegium całkowicie wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić trzeba również, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Skarżącej załączył dokumentację fotograficzną wraz ze stosowną mapą, podnosząc, że na działce Z. Z. nr [...] nigdy nie były składowane odpady. Do argumentacji tego wniosku w żaden sposób nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że ciężar obalenia domniemania, że właścicielem odpadów jest właściciel nieruchomości na której są one zgromadzone spoczywa na posiadaczu odpadów. W żaden sposób nie odniesiono się jednak do argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ani załączonych do niego mapy i fotografii mających dowodzić, że Z. Z. nigdy nie była posiadaczem odpadów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika nie tylko dlaczego organ ewentualnie odmówił wiary mapom i fotografiom przedłożonym przez pełnomocnika Skarżącej w toku całego postępowania, ale również czy w ogóle je wszystkie analizował. Nie jest też jasne na jakiej podstawie Kolegium ustaliło, że odpady na spornej działce znajdowały się w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Nie udokumentowano na czym Kolegium oparło swoje ustalenia. Finalnie należy też zauważyć, że to co kwestionuje Z. Z., to fakt, iż na jej nieruchomości w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] znajdowały się odpady. Skarżąca wskazuje zatem, że brak podstaw do przyjęcia domniemania, że kiedykolwiek była ona posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. A w konsekwencji - jak podnosi Skarżąca - nie mogła ona zostać adresatem nałożonego na nią nakazu. W kontekście dokonanej przez Kolegium oceny materiału dowodowego podkreślić należy, że w toku czynionych ustaleń organ miał prawo dać wiarę ustaleniom stanowiącym podstawę wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Powinien jednak te ustalenia zestawić z całokształtem materiału dowodowego i wyjaśnić dlaczego daje wiarę im, jednocześnie uzasadniając dlaczego odmawia wiary wyjaśnieniom Skarżącej i przedłożonej przez nią dokumentacji. W sytuacji gdy Kolegium nie dysponowało aktami administracyjnymi sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., a do akt nie załączono również żadnych innym materiałów dokumentujących stan na działce nr [...] w dacie wydawania tej decyzji, to należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń Kolegium. Ustalenia organów zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 K.p.a. muszą być dokumentowane. W badanej sprawie prawidłowość ustaleń Kolegium wymyka się kontroli Sądu, bowiem ustalenia te nie znajdują oparcia w przedstawionym materiale dowodowym. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na czym konkretnie Kolegium opiera swoje ustalenia, tymczasem Skarżąca powołała się na konkretne okoliczności i jasno wskazała w czym upatruje nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W takiej sytuacji rzeczą organu było odnieść się konkretnie do tych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, naruszając przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przekazanych Sądowi aktach brak jest natomiast dokumentu, który pozwalałaby Sądowi na weryfikację stanowiska, Kolegium co do nie wystąpienia przesłanek nieważnościowych wskazanych przez Skarżącą. Podkreślić jednak należy, że Sąd nie przesądza wystąpienia przesłanek nieważosciowych dotyczących decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. ale w świetle braku wyczerpujących ustaleń faktycznych i braku załączenia do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej stanowisko Kolegium, zaskarżoną decyzję uznać należało co najmniej za przedwczesną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium zobowiązane będzie uzupełnić materiał dowodowy, choćby o akta sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i zająć stanowisko odpowiednio je motywując. Dopiero w następstwie tych ustaleń, udokumentowanych w aktach sprawy, będzie możliwe poczynienie prawidłowych ustaleń co do wystąpienia wskazanych we wniosku Z. Z. przesłanek nieważnościowych. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku.