IV SA/Po 274/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M.Bohdanowicz /-/ P.Miładowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak JF Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. wstrzymał z dniem [...] r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego G. L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w kwocie 167,41 zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr 1 na os. [...] w P.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 7 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734), a w jego uzasadnieniu wyjaśnił, iż od [...] r. G. L. nie dopłaca różnicy pomiędzy wysokością czynszu, a kwotą przyznanego dodatku, o czym w dniu [...] r. poinformowała organ administracja budynku, w którym wskazany lokal mieści się – Dyrekcja Przedszkola Nr [...] w P.. Składając odwołanie od powyższej decyzji G. L. podniosła, iż rozstrzygnięcie to jest niesłuszne, bowiem we właściwym terminie złożyła w oddziale ds. dodatków mieszkaniowych pisma o braku pracy i dochodów, a przez to i braku środków na opłaty, jak również wystąpiła o wypłatę dodatku w wysokości pokrywającej pełną kwotę opłat czynszowych. Zdaniem G. L. wniosek ten został niesłusznie uznany za złożone z uchybieniem terminu odwołanie od decyzji o przyznaniu dodatku z dnia [...] r., a jego rozpatrzenie nastąpiło dopiero po upływie czterech miesięcy od złożenia. Wskazując, iż po raz kolejny została pokrzywdzona przez oddział, G. L. podniosła, iż nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji jego wadliwego działania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazując na jej zgodność z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które nakazują wstrzymać wypłatą przyznanego dodatku w wypadku stwierdzenia, że nie są na bieżąco regulowane należności za zajmowany lokal.. Organ II instancji wyjaśnił, iż chcąc uniknąć ujemnych konsekwencji decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku, skarżąca winna nieprzerwanie ubiegać się o pokrycie należności za mieszkanie przez organy pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję G. L. wniosła o jej uchylenie, powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podnosząc, iż niewłaściwe działanie organu może spowodować pozbawienie ją mieszkania służbowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, iż podnoszone w skardze argumenty nie dają organowi odwoławczemu podstaw prawnych do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Orzekając w dniu [...] r. o wstrzymaniu od dnia [...] r wpłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej, organ I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734). Zgodnie z tym przepisem w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Wykładnia językowa tego przepisu uzależnia wstrzymanie wypłaty dodatku od ziszczenia się dwóch warunków: powstania zaległości w opłatach oraz powzięcia o tym informacji przez organ przyznający i wypłacający dodatek. Łączne spełnienie tych dwóch warunków uzasadnia wydanie decyzji w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia. Jednocześnie wykładnia językowa wskazanego przepisu nakazuje uznać możliwość wstrzymania wypłaty dodatku od istniejącego po stronie organu obowiązku jego wypłaty. Zgodnie z art. 7 ust. 5 wskazanej ustawy na mocy decyzji administracyjnej w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego prawo do tego świadczenia przyznane zostaje na okres sześciu miesięcy, tym samym decyzja o przyznaniu dodatku ma charakter decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron oraz organu na czas określony – na sześć miesięcy. W niniejszej sprawie decyzję o przyznaniu skarżącej przedmiotowego dodatku wydano w dniu [...] r., a świadczenie to zostało jej przyznane na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Zaskarżoną decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego podjęto w dniu [...] r., a więc już po upływie okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane oraz po dokonanej ostatniej wypłacie przyznanego dodatku - na miesiąc [...] r. (zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wypłata dodatku następuje do dnia 10-go każdego miesiąca z góry). W świetle powyższego wydaną w dniu [...] r. decyzję należy uznać za wadliwą, z braku możliwości wstrzymania wypłaty świadczenia, które zostało już wypłacone. Niezależnie od powyższego wadliwe jest również oznaczenie daty, od której miało nastąpić wstrzymanie wypłaty dodatku. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku podjęto po otrzymaniu informacji o zaleganiu w opłatach, którą to informację administracja Przedszkola Nr [...] w P. przekazała wraz z pismem z dnia [...]r., podczas gdy skarżąca zaprzestała opłacania przypadającej na nią części opłat czynszowych od dnia [...] r. Decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku przy tym nie podjęto wcześniej, pomimo iż o problemach z opłacaniem czynszu skarżąca, jak sama przyznaje, informowała organ I instancji wraz z utratą zatrudnienia. Decyzje administracyjne dzielą się na konstytutywne i deklaratoryjne, a podział ten odnosi się do skutków prawnych rozstrzygnięcia sprawy. O konstytutywności czy też deklaratoryjności decyzji administracyjnej i jej skutkach prawnych w postaci powstania określonej sytuacji prawnej adresata decyduje przede wszystkim podstawa materialnoprawna załatwianej sprawy i ten aspekt w niniejszej sprawie powinno się w szczególności uwzględnić (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 kwietnia 1994 r. sygn. VI S.A. 18/95 ONSA 1996/2/53). W przypadku decyzji konstytutywnych ich skutki powstają od daty doręczenia decyzji, natomiast w przypadku decyzji deklaratoryjnych, ich skutki powstają z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczych. Taka decyzja potwierdza powstanie nowego stanu prawnego adresata, podczas gdy decyzja konstytutywna tworzy nowy stan prawny adresata (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck wyd, 6, str. 472). Za fakt prawotwórczy, uzasadniający wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego, rodzący skutek w postaci wstrzymania wypłaty tego świadczenia w oparciu o przepis art. 7 ust. 11 ustawy, uznać należy dwie okoliczności – zaprzestanie bieżącego opłacania należności czynszowych przez osobę, której dodatek przyznano oraz powzięcie przez organ informacji o powstałych zaległościach. W niniejszej sprawie skarżąca zaprzestała bieżącego opłacania przypadających na nią należności począwszy od miesiąca [...] r., natomiast informację o tym administracja Przedszkola Nr [...] przekazała do oddziału dodatków mieszkaniowych w dniu [...] r. Zaskarżona decyzja organu I instancji podjęta została w dniu [...] r., stąd wstrzymanie wypłaty dodatku mogło nastąpić dopiero z datą powzięcia przez organ I instancji informacji o powstałych zaległościach w opłatach. Za taką wykładnią prawa przemawiają zasady wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. W dalszej części wskazanego wyżej przepisu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawarto bowiem normę, zgodnie z którą jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące, pod rygorem obowiązku zwrotu organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłaconych za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest ponadto obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Wskazane regulacje nakładają na zarządców budynków obowiązek czuwania nad regularnym opłacaniem pozostałej części należności czynszowej, a wywiązanie się z tego zwalnia zarządców z obowiązku zwrotu wypłaconego dodatku za miesiące, co do których nie nastąpiła wpłata pozostałej części opłat. Jednocześnie uznać należy, iż skoro ustawodawca zobowiązał zarządców do informowania o powstałych zaległościach płatniczych dopiero wówczas, gdy obejmują one dwa pełne miesiące, to jednocześnie nie można wstrzymywać wypłaty dodatku z datą wsteczną, obejmującą trzy pełne miesiące sprzed daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Rozwiązanie takie jest niezgodne z intencją ustawodawcy, bowiem wyżej przedstawione uregulowania nie pozwalają obciążać zarządców domów za okresy, co do których nie mają oni obowiązku natychmiastowego powiadomienia organu o nie uregulowaniu pozostałej części należności czynszowej. W tej części ryzyko ponosi gmina – z dotacji przekazywanej jej na ten cel z budżetu Państwa, a wystąpienie takiego ryzyka zmniejsza stosunkowo krótki okres, na jaki dodatki są przyznawane. Chybione są natomiast te zarzuty skargi, w których zawarto stwierdzenie o konieczności przyznania dodatku w pełnej wysokości opłat czynszowych wobec zmiany sytuacji dochodowej osoby, której dodatek przyznano. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, a jego wysokość jest ustalana z uwzględnieniem danych zawartych przez wnioskodawcę w deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku, wysokości należności czynszowych oraz powierzchni normatywnej zajmowanego lokalu. Zmiana w dochodach stanowi podstawę o naliczeniu dodatku w innej wysokości, lecz wyłącznie na kolejny okres przyznania dodatku; ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje bowiem możliwości zmiany z tego powodu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Stąd w tym zakresie argumentację skargi należy uznać za wadliwą. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P.z dnia [...] r. [...]. O nie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/M. Bohdanowicz jf