IV SA/Po 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o policji) zwolnił [...] ze służby w Policji z dniem [...] r. Wskazał, że ze świadczeń, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o policji policjant otrzyma odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Na podstawie art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] r. w Prokuraturze Okręgowej w [...] w ramach śledztwa [...] przedstawiono stronie zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 §3 kpk, polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w dniu [...] r. w zamian za odstąpienie od realizacji wymaganych prawem czynności służbowych w związku z ujawnionym wykroczeniem. Funkcjonariusz został obligatoryjne zawieszony w czynnościach służbowych, początkowo na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., który to okres rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej Komendant Miejski) z dnia [...] r. został przedłużony do czasu ukończenia postępowania karnego. Zgodnie z ar. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Wymieniony przepis wszedł w życie dnia 20 września 2006 r. w stosunku do policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych przepis art. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 158 poz. 1122) stanowi, iż policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o policji liczy się od dnia wejścia w życie ustawy. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych trwa cały czas. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z uwagi na interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji mającymi wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny realizowany wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy. W odwołaniu strona zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił, że Komendant Miejski nie udowodnił nadrzędności słusznego interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela-policjanta przy zwolnieniu z policji. Ponadto Komendant Miejski nie udowodnił nadużycia przez stronę stanowiska lub zawodu policjanta. Obecnie, w wyniku uchylenia wyroku skazującego przez Sąd Okręgowy w [...] sprawa karna przeciw stronie toczy się na nowo w sądzie rejonowym, a to oznacza, że istnieją poważne wątpliwości co do winy strony. Zarówno Konstytucja jak i kodeks postępowania karnego gwarantują zasadę domniemania niewinności. To nie od strony zależy, jak długo toczy się postępowanie karne. Wydając decyzję o zwolnieniu nie rozpatrzono sprawy wszechstronnie, nie uwzględniono okoliczności przemawiających na korzyść strony oraz nie wzięto pod uwagę obowiązku uwzględnienia niewinności przy rozpatrywaniu sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, działając na podstawie art. 127 §1 i art. 138 §1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisał, że procedura zmierzająca do zwolnienia strony ze służby została wdrożona w dniu [...] r. przez Komendanta Miejskiego na podstawie art. 61 §1 i art. 61 §4 kpa. Strona potwierdziła odbiór pisma informującego o tym fakcie w dniu [...] r. przy czym organ I instancji pouczył stronę o możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Zawarte w odwołaniu zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Organ I instancji nie wskazał, że funkcjonariusz jest winny zarzucanych czynów, ale jedynie skorzystał z przyzwolenia ustawodawcy na zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o policji. Postępowanie było prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ I instancji wydał swoją decyzję biorąc pod uwagę zawieszenie strony w czynnościach służbowych trwające ponad 12 miesięcy i brak ustania przyczyn będących podstawą zawieszenia. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazał, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o policji jest zwolnieniem uznaniowym i nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz takiego załatwienia sprawy, aby mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli-policjantów, zgodnie z art. 7 kpa. Organy administracji nie udowodniły w swoich decyzjach, czy słuszny interes skarżącego jest godny ochrony, nie stoi w sprzeczności z prawem bądź zasadami współżycia społecznego. Świadczy to o jednostronności postępowania administracyjnego. Poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zarzucono skarżącemu sprzeniewierzenie się wartościom wynikającym z roty ślubowania w postaci niedopełnienia obowiązku przestrzegania prawa i dbania o dobre imię służby mimo, że zapadł prawomocny wyrok skazujący. Głównym motywem zwolnienia skarżącego ze służby jest trwające ponad 12 miesięcy zawieszenie w czynnościach służbowych spowodowane toczącym się postępowaniem karnym. Postępowanie przedłuża się w nieskończoność, ale nie z winy skarżącego. Przełożeni, zamiast chronić policjanta pomówionego o popełnienie przestępstwa, pozbywają się go ze służby. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych, które nie zostały podniesione w skardze. Analiza akt sprawy wskazuje niezbicie, iż dwustronnicowe pismo z dnia [...] r. (k. 21-22 akt administracyjnych), zatytułowane "odwołanie" i które zostało rozpoznane przez organ II instancji jako odwołanie - nie zostało podpisane przez odwołującego. W związku z tym, że u dołu drugiej strony pisma znajduje się adnotacja "Wyk. 2 egz.", pismem z dnia 12 listopada 2008 r. Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu II instancji z zapytaniem, czy w trakcie postępowania administracyjnego odwołanie zostało doręczone organowi administracji w jednym, czy też w dwóch egzemplarzach, a w przypadku doręczenia przez odwołującego się dwóch egzemplarzy, o nadesłanie drugiego egzemplarza. W odpowiedzi pełnomocnik organu poinformował, że odwołanie zostało doręczone w jednym egzemplarzu (k. 39 akt sądowych). Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest całkowite oderwanie się od treści przepisów, które wprowadzają określone warunki formalne dla dokonania czynności procesowych. Wprowadzenie ich przez ustawodawcę traktować należy jako zabieg niewątpliwie celowy, zmierzający do zapewnienia prawidłowej realizacji praw i obowiązków stron w toku postępowania. W myśl art. 63 § 2 kpa podanie, a w niniejszym przypadku odwołanie, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Wskazanie osoby, od której pochodzi obejmuje również podpisanie odwołania, bowiem podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, to jest w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Tę ostatnią problematykę reguluje art. 64 § 2 kpa stanowiący, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wymienione w § 1 art. 64 kpa wymaganiom ustalonym w przypisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie sporządzone komputerowo pismo, datowane: [...] r., zatytułowane "odwołanie" oraz przywołujące datę i numer kwestionowanej decyzji, nie zawiera podpisu strony. Mimo to organ odwoławczy nie wezwał strony, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa (pozostawienie odwołania bez rozpoznania) do uzupełnienia braku i odwołanie rozpoznał, mimo że nie wywoływało ono skutków prawnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 156. § 1 pkt 2 kpa decyzja jest nieważna jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Z takim naruszeniem prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 417/00, LEX; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1338/06, LEX 337449; wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217). Dlatego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, w trybie art. 64 §2 kpa wezwie M. K. do usunięcia braków, w przepisanym do tego terminie, ze stosownym pouczeniem, po czym będzie procedował w zależności od reakcji strony na wezwanie (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPK 12/00, ONSA 2001/2/61 z aprobującą glosą J. Borkowskiego w Orzecznictwie Sądów Polskich 2001/3/43). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus mb