IV SA/Po 275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Dnia [...] października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek M. S., J. D. i G. K. (dalej jako: "Wnioskodawcy") – wspólników spółki "[...]" s.c. (dalej jako: "Spółka") – z [...] października 2013 r. o skontrolowanie nielegalnej, ich zdaniem, kotłowni (w miejscu pralni) w budynku przy ul. [...], użytkowanej przez J. i R. P. Następnego dnia Starosta przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], według właściwości. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania i użytkowania przez J. i R. P. kotłowni na opał stały w budynku [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej wskutek ww. pisma Wnioskodawców oraz przeprowadzonego postępowania ustalono, że adresaci decyzji, Wnioskodawcy oraz R. J. są współwłaścicielami przedmiotowego budynku. W piwnicy stanowiącej własność państwa P. znajduje się kotłownia, w której zamontowany jest piec na opał stały (ekogroszek), podłączony do kanału dymowego; pomieszczenie posiada także wentylację grawitacyjną i nawiew. Kontrolującym przedstawiono protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z [...] października 2013 r., potwierdzający sprawność tych przewodów, podłączeń dymowych i wentylacyjnych. Państwo P. obecni podczas kontroli oświadczyli, że kotłownia istniała już z chwilą nabycia budynku od Gminy [...] (dalej jako "Gmina"), w związku z tym nie musieli prosić o zgodę Spółki, która stała się współwłaścicielem dużo później. Według ustaleń organu I instancji powyższy piec został zamontowany za zgodą Zarządu Gminy i podłączony około 17 lat temu do przewodu dymowego, do którego wcześniej podłączona była kuchnia węglowa. PINB podkreślił, że w pomieszczeniu nie były wykonywane żadne roboty budowlane. W konkluzji organ I Instancji stwierdził, że w związku z tym, iż pomieszczenie kotłowni spełnia warunki odpowiadające obowiązującym normom, posiada właściwą wentylację i prawidłowe podłączenia dymowe i wentylacyjne, a także fakt, że kotłownia została wykonana za zgodą Zarządu Gminy, w rozpatrywanym przypadku znajduje zastosowanie art. 105 k.p.a. Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli J. D. i G. K. (dalej łącznie jako: "Odwołujący"), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., zarzucili, że stwierdzenie o wykonaniu kotłowni za zgodą Zarządu Gminy nie ma żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Podkreślili, że ustalenie spełniania aktualnie przez kotłownię obowiązujących norm dotyczących wentylacji i podłączeń dymowych nie dotyczy przedmiotu postępowania, którym jest legalność wykonania kotłowni. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że PINB prowadził z urzędu postępowanie w sprawie legalności wykonania i użytkowania kotłowni na opał stały w przedmiotowym budynku usługowo-biurowo-mieszkalnym. Tymczasem poczynione przezeń ustalenia dotyczą w przeważającej mierze stanu technicznego wykonanej kotłowni. Sprawność techniczna instalacji centralnego ogrzewania znajdującego się w przedmiotowej kotłowni nie świadczy zaś o jej legalności. W związku z tym, w ocenie WWINB, organ I instancji nie miał wystarczających podstaw, aby umorzyć prowadzone postępowanie w sprawie legalności wykonania i użytkowania kotłowni. W tym zakresie organ ten nie poczynił wystarczających ustaleń. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia poprzedniego właściciela przedmiotowego budynku, Skarżący we wrześniu 1996 r. zawiadomił Urząd Gminy o urządzeniu własnej kotłowni w pomieszczeniu pod użytkowanym przez niego lokalem. W ocenie WWINB powyższa okoliczność może wskazywać na dokonanie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia poprzez wykonanie w nim kotłowni. Jednak, jak słusznie podnieśli Odwołujący, organ I instancji nie ustalił w odpowiednim zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym zaistniał stan wskazany w treści art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien, zdaniem WWINB, ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia, w którym wykonano kotłownię, a jeżeli tak, to kiedy, i czy zmiana sposobu użytkowania tego pomieszczenia nastąpiła legalnie, czy były wykonywane przy tym roboty budowlane. Ponadto organ I instancji winien w sposób prawidłowy ustalić krąg stron prowadzonego postępowania. W aktach sprawy brak jest wyciągu z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości objętej postępowaniem. Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. i R. P. (dalej jako: "Skarżący" lub "Inwestorzy"), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przesądzenia, że decyzja PINB o umorzeniu postępowania jest prawidłowa. W uzasadnieniu stwierdzili, że sprawa dotyczy wymiany urządzenia grzewczego wykonanej ponad 17 lat temu. W tym przypadku nie zachodziła potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") takiego pozwolenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący podkreślili, że po wymianie urządzenia grzewczego użytkownik lokalu powiadomił o tym fakcie właściwy urząd, i przez 17 lat organ I instancji nie zareagował. Ocenili, że pracownicy PINB sprawdzili i potwierdzili, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. pełnomocnik Skarżących, radca prawny M. Ł., zarzucił naruszenie przez WWINB art.7–art. 10 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Stwierdził, że PINB nie miał potrzeby badania legalności wykonania kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym, albowiem sporne pomieszczenie było "od zawsze" wykorzystywane jako kotłownia. Podkreślił, że nawet gdyby uznać uzasadnienie decyzji organu I instancji za nieco lakoniczne, to jednak organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja WWINB odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WWINB w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził przy wydaniu tej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w decyzji tej WWINB zasadnie wytknął organowi I instancji, że nie poczynił wystarczających ustaleń w przedmiocie prowadzonego postępowania – tj. w przedmiocie legalności wykonania przez inwestorów kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym – ani nie ustalił, a przynajmniej nie udokumentował w należyty sposób, kręgu stron postępowania. Należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Innym podstawowym obowiązkiem proceduralnym organu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania – tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) – oraz należytego udokumentowania poczynionych w tym zakresie ustaleń. Ze wskazanych wyżej obowiązków organ orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji nie wywiązał się. W ocenie Sądu WWINB trafnie skonstatował, że w świetle dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego – a zwłaszcza znajdujących się w aktach: kopii pisma R. P. do Zarządu Gminy i Miasta [...] z [...] września 1996 r. (k. 5b akt adm. I inst.) oraz dwóch zaświadczeń Urzędu Miejskiego w [...], odpowiednio z [...] i [...] listopada 2013 r. (k. 5c i 6 akt adm. I inst.), w których jest mowa o "urządzeniu" przez R. P. w 1996 r. nowej ("własnej") kotłowni –uzasadnione jest przypuszczenie, że mogło wówczas dojść do zmiany sposobu użytkowania inkryminowanego pomieszczenia, co niewątpliwie wymagało poczynienia przez organ administracji dalszych ustaleń w kierunku potwierdzenia bądź wykluczenia takiej ewentualności, a w razie potwierdzenia – dodatkowo zbadania legalności dokonanej zmiany. Tymczasem okoliczność ta w ogóle uszła uwadze organu I Instancji. Wbrew twierdzeniom Skarżących, z uzasadniania decyzji PINB nie wynika, aby organ ten w ogóle analizował kwestię zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia. PINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w 1996 r. w tym pomieszczeniu został zamontowany piec c.o. "podłączony do przewodu dymowego, do którego wcześniej podłączona była kuchnia węglowa". Takie stwierdzenie – nie dość, że oparte wyłącznie na wyjaśnieniach Inwestorów – wcale nie przesądza, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Przeciwnie, wzmianka o "kuchni węglowej" może skłaniać do wniosku, że wcześniej pomieszczenie to kotłownią nie było. Jakie jednak było przeznaczenie owego pomieszczenia, tego organ nie ustalił. Wypada zauważyć, że Wnioskodawcy wspominali we wniosku o urządzeniu kotłowni "w miejscu pralni". Wszystkie te kwestie wymagały niewątpliwie wyjaśnienia w toku postępowania, a następnie omówienia w uzasadnieniu decyzji, czego jednak organ I instancji – z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – nie uczynił. Przede wszystkim zaś nie zebrał w niezbędnym zakresie materiału dowodowego. W szczególności nie przesłuchał osób, które w czasie, kiedy doszło do "urządzenia kotłowni" (a co najmniej, co niesporne, zainstalowania pieca c.o.) przez Inwestora (w 1996 r.) były współwłaścicielami przedmiotowego budynku. Nie zwrócił się też do poprzedniego właściciela budynku (Miasta / Gminy [...]), o potrzebne informacje i dokumenty. Jest to uchybienie tym bardziej istotne jeśli się zważy, że od 01 stycznia 1995 r. – kiedy to weszło w życie obecnie obowiązujące obecnie Prawo budowlane – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był (i jest nadal) obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą oraz inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania (zob. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 pr.bud.). Wobec wagi i zakresu stwierdzonych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji, WWINB zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylił wadliwą decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia – z uwagi na dotychczas obrany przez PINB, błędny kierunek postępowania wyjaśniającego, które, jak trafnie zauważył WWINB, nakierowane było nie tyle na zbadanie legalności kotłowni, ile raczej jej sprawności technicznej – ma bowiem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu ww. przepisu. W tym stanie rzeczy zarzuty strony skarżącej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, że Skarżący w ogóle nie wykazali, aby zarzucane WWINB uchybienia, o ile w ogóle zaistniały – jak trafnie wytknięty temu organowi brak powiadomienia Skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji – miały istotny wpływ na wynik sprawy, a sam Sąd, działając z urzędu, takiego wpływu się nie dopatrzył. Tymczasem tylko uchybienia o wskazanym wyżej stopniu istotności mogłyby zostać uwzględnione – zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.