IV SA/Po 276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r., nr: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu "sprawy z odwołania Pana S. W. od decyzji Wójta [...] z [...] listopada 2016 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję Wójta [...]. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2015 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy [...]. Wniosek ten był następnie kilkukrotnie zmieniany przez S. W. w toku postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Wójt [...] (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") orzekł w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez S. W., SKO – decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] – uchyliło ww. decyzję Wójta z [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu [...].05.2016 r., H. W., reprezentowana przez S. W., zmieniła wniosek o ustalenie warunków zabudowy [...], wskazując, iż projektowana zabudowa ma składać się z [...]. Pismem z [...] czerwca 2016 r. S. W. zawnioskował o procent zabudowy na działkach wskazanych we wniosku w wysokości 60%. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. Wójt orzekł w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniósł S. W.. Utrzymując w mocy ww. decyzję Wójta z [...] listopada 2016 r., SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że wyniki przeprowadzonej analizy nie uzasadniają ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (60%) znacznie odbiegałby od występującej w obszarze analizowanym wartości średniej (ok. 25,50%). Skargę na opisaną decyzję SKO, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sporządził S. W., reprezentujący – jak zostało wyjaśnione (k. 8, 9, 12 i 13 akt sądowych) – żonę, H. W. (zwaną też dalej "Skarżącą"). W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. zawodowy pełnomocnik skarżącej H. W., adw. [...] (pełnomocnik substytucyjny) [...]), podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione przez stronę skarżącą. Należy wyjaśnić, że kontrola legalności decyzji nie może być prowadzona przez sąd administracyjny dowolnie, lecz powinna przebiegać według określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad, jakimi może być dotknięta decyzja lub poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności należy skontrolować zaskarżoną decyzję z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad "najcięższych" (najdalej idących) – powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności uzasadnione jest tym, że ujawnienie którejkolwiek z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji czyni dalszą jej kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 307–308; por. też wyroki NSA z 06.06.2012 r., I OSK 829/11 oraz z 22.01.2014 r., I OSK 708/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wójt [...], ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę po decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r., ustalił, że wnioskodawcą w tej sprawie jest H. W. (zob. zmieniony wniosek – k. 76 akt adm. I inst.), a S. W. jest jej pełnomocnikiem. Ustaleniom tym dał jednoznaczny wyraz w szczególności w rubrum swej decyzji z [...] listopada 2016 r. ["(...) po rozpatrzeniu wniosku z [...].05.2015 r., zmian wniosku z (...) pani H. W. (...) oraz uzupełnień wniosku z (...)"], a także w rozdzielniku do tej decyzji ["Otrzymują: 1. z upoważnienia H. W. S. W. (...)"]. Odwołanie od ww. decyzji Wójta do SKO wniósł S. W. (k. 1 akt adm. II inst.), nie wskazując w jego treści, czy czyni to w imieniu własnym, czy jako pełnomocnik H. W.. W tej sytuacji powinnością SKO było wyjaśnienie tej kwestii, i w przypadku ustalenia, że: i) odwołanie zostało wniesione przez S. W. imieniem własnym – należało wezwać S. W. do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie; ii) odwołanie zostało wniesione przez S. W. działającego w charakterze pełnomocnika H. W. – należało wezwać S. W. o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa (zwraca uwagę brak takiego pełnomocnictwa w aktach administracyjnych sprawy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji). Tymczasem SKO, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, potraktowało przedmiotowe odwołanie jako wniesione przez S. W. we własnym imieniu, o czym świadczy treść rubrum zaskarżonej decyzji ["(...) po rozpatrzeniu (...) sprawy z odwołania Pana S. W. (...)"]. W rezultacie do niego też skierowało tę decyzję – co z kolei jasno wynika z treści rozdzielnika ["Otrzymują: (...) 2. S. W., ul. (...)"] – pomimo że, jak ustalił organ I instancji, S. W. nie był wnioskodawcą w tej sprawie, ani też nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w niej w charakterze strony. Decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest dotknięta wadą nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został skierowany do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), sprawia że nie ma potrzeby badania przez Sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim wyjaśni, w jakim charakterze S. W. wniósł przedmiotowe odwołanie, i w zależności od wyniku tych ustaleń podejmie dalsze stosowne czynności wskazane w niniejszym uzasadnieniu oraz wynikające z przepisów prawa.