IV SA/Po 279/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2023 r. (znak [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki "utwardzenia terenu działki nr [...] w N. , obręb [...], gm. Ż., wykonanej z kostki brukowej o powierzchni utworzenia 2.399 m˛" i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. W. (jako inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę budowli wskazanej w załącznikach graficznych nr 1 i 2 do niniejszej decyzji, jaką jest wykonane z kostki brukowej na powierzchni 2399 m˛ utwardzenie części terenu działki nr [...], w N. , obręb [...], gm. Ż.. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 23 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził czynności kontrolne w zakresie prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] w N. (obręb [...]), gm. Ż.. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż wykonane zostało utwardzenie kostką brukową terenu działki nr [...]. Powierzchnia terenu utwardzonego wynosi 59 m x 40 m = 2360 m2. Organ nie uzyskał żadnych dokumentów związanych z przedmiotową inwestycją. Mając powyższe na uwadze, PINB w K. wszczął w dniu 7 sierpnia 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania utwardzenia terenu działki [...] w N. . Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy utwardzeniu terenu działki [...] w N. oraz poinformował inwestora, iż w celu legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej należy złożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosek o legalizację. Inwestor, W. W., nie przedłożył w ustawowym terminie wniosku o legalizację. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 17 lutego 2022r. nakazał inwestorowi, Panu W. W. rozbiórkę utwardzenia terenu działki [...] w N. (obręb [...]), gm. Ż., wykonanego z kostki brukowej (powierzchnia utwardzenia 59 m x 40 m = 2360 m2). Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie W. W. decyzją nr [...] z dnia 15 lipca 2022r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu WWINB wskazał, że skoro sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane i do tej daty nie została zakończona, to zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z dnia 19 września 2020 r. Wobec tego organ odwoławczy wskazał na kwestię nieprawidłowego zastosowania procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowane w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...], której teren został utwardzony nie jest działką budowlaną, a zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w K. decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2023 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości wykonania utwardzenia terenu działki [...] w m. N. (obręb [...]), gm. Ż. nakazał inwestorowi, W. W. rozbiórkę utwardzenia terenu działki [...] w N. wykonanego z kostki brukowej (powierzchnia utwardzenia 2399,0 m2). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na przepisy, które mają zastosowanie w sprawie oraz stanął na stanowisku, że do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach niż budowlane wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. PINB wskazał, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia terenu działki nr [...], stanowiącego samodzielną budowlę, wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt wykonania samowolnego utwardzenia części terenu działki. Powyższe stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. wstrzymał roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązki przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów. Organ relacjonował, że w dniu 3 lutego 2023 r. pełnomocnik W. W. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, tut. organ przyjął, iż uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnieje bowiem zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji orzekającej co do istoty. W związku z powyższym, PINB w K. postanowieniem nr [...] z dnia 14 lutego 2023r. zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez zobowiązanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2023r. Wójt Gminy Ż. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2023r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zatem jest to decyzja ostateczna, podlegająca wykonaniu. Mając na uwadze ustalony stan fatyczny sprawy, PINB w K. postanowieniem nr [...] z dnia 12 października 2023r. podjął postępowanie administracyjne. W dniu 25 października 2023r. pełnomocnik W. W. wystąpił do tutejszego organu z wnioskiem o ponownie zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. PINB w K. postanowieniem nr [...] z dnia 6 listopada 2023r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Dalej organ wskazał, że do dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 28 listopada 2023r. zobowiązany W. W. nie przedłożył wymaganych dokumentów co wskazuje jednoznacznie, iż nie jest zainteresowany legalizacją przedmiotowego utwardzenia terenu. PINB w K. zwrócił uwagę na fakt, iż legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. W., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego : a. art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane będzie znajdować się w strefie kontrolowanej gazociągu; b. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlano polegającego na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie niezbędna jest rozbiórka obiektu. Przedmiotowej decyzji zarzucił ponadto błąd w ustaleniu faktycznym polegający na przyjęciu, iż: a. inwestor przeprowadził roboty budowlane na działce [...] polegające na utwardzeniu części działki kostką brukową, podczas gdy Inwestor wskazywał, że dokonał jedynie wymiany utwardzenia z trelinki na kostkę brukową, bowiem ten fragment działki był od dawna używany jako droga dojazdowa na część działki użytkowaną wyłącznie rolniczo; b. część działki utwardzonego terenu wyniosła 2360 m2 podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń, a nadto nie załączył do decyzji graficznego przedstawienia terenu kwestionowanego w postaci stosownej mapy; c. całość kwestionowanego terenu znajduje się w strefie kontrolnej gazociągu, podczas gdy organ nie dokonał pomiaru osi gazociągów oraz nie wskazał szerokości stref kontrolnych także na załączniku graficznym, bowiem w ocenie strony kwestionowana działka nie znajduje się w całości w strefie kontrolnej gazociągu; czym organ wystąpił poza zakres żądania zgłaszającego. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2023 r. (sygn. [...]) w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) nakazał W. W. (jako inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę budowli wskazanej w załącznikach graficznych nr 1 i 2 do niniejszej decyzji, jaką jest wykonane z kostki brukowej na powierzchni 2399,0 m˛ utwardzenie części terenu działki nr [...], położonej w N. , obr. [...], w gminie Ż.. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie zreferował stan faktyczny sprawy. Następnie wskazał jakie przepisy mają zastosowanie w postępowaniu. WWINB wskazał, że powołując podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją postanowienia nr [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. (sygn. [...]) PINB, poprzez dodanie do informacji o danych publikacyjnych ustawy wyjaśnienia "ze zm.", omyłkowo wskazał ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu, które nie ma w tym przypadku zastosowania. W decyzji kasacyjnej z dnia 15 lipca 2022 r. (sygn. [...]) WWINB jednoznacznie wskazał, iż chodzi o brzmienie tej ustawy obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r., czyli brzmienie opublikowane w przywołanym powyżej tekście jednolitym prawa budowlanego bez jakichkolwiek zmian. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ zauważył, iż analiza i porównanie zdjęć lotniczych dostępnych serwisie Google Earth Pro, a wykonanych w czerwcu 2019 r. oraz w marcu 2020 r. pozwala na wykluczenie twierdzeń o rzekomym zastąpieniu kostką brukową wcześniejszego utwardzenia wykonanego z sześciokątnych płyt betonowych (tzw. trylinka lub trelinka). Owszem na zdjęciach tych widoczne są rozjeżdżone pasy gruntu w obszarze, który jest obecnie utwardzony, lecz nic nie wskazuje na to, że w tym czasie teren ten był utwardzony innym materiałem (tzn. wspomnianymi płytami betonowymi). Nadto dodać należy, że utwardzenie terenu kostką brukową nastąpiło - jak ustalił PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2022 r. - na powierzchni 2399 m˛, przy czym najdłuższe wymiary boków tego utwardzenia wynoszą 40,25 m (długość) oraz 60 m (szerokość). Ustalenia te należy uzupełnić jeszcze o informację, iż działka nr [...] - jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (nr [...]) - to "grunty orne", a zdecydowana większość tych gruntów rolnych (tj. aż 27.514 m˛) ma klasę bonitacyjną IVa (pozostałe 501 m˛ jej powierzchni to grunty rolne o klasie Illb). Oprócz tego bezspornie przez teren utwardzony kostką brukową przebiegają gazociągi wysokiego ciśnienia. Organ odwoławczy wskazał, że ze stanu sprawy jednoznacznie wynika, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia terenu działki nr [...], stanowiącego samodzielną budowlę, wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ze względu na bezsporny brak tego pozwolenia ustawowym obowiązkiem PINB było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków zasadnie nakazał rozbiórkę całości tego utwardzenia, a nadto prawidłowo określił adresata wydanego nakazu, to prima facie obowiązkiem WWINB winno być utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jednakże organ wskazał, że po pierwsze korekty wymaga wadliwie powołana podstawa prawna wydanego nakazu (o czym była mowa na wstępie prawnej części niniejszego uzasadnienia). Po wtóre, PINB określając przedmiot nakazu - co trafnie zarzucono w odwołaniu - ograniczył się jedynie do podania oszacowanej podczas kontroli powierzchni tego utwardzenia (2399 m2). Z punktu widzenia potrzeby zapewnienia precyzyjności tego nakazu oraz ewentualnej potrzeby jego przyszłej, przymusowej egzekucji, jest wysoce uzasadnione sprecyzowanie tego nakazu w załącznikach graficznych obrazujących usytuowanie tego obiektu budowlanego oraz jego wymiary i powierzchnię. Uzupełnienie to, wobec dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy, nie daje podstawy do zastosowania przez WWINB art. 138 § 2 k.p.a. Wziąwszy zaś pod uwagę, iż nie narusza ono ani art. 15 k.p.a., ani art. 139 k.p.a., to może ono nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Z tych powodów obowiązkiem WWINB było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako że ustawodawca w treści tego przepisu nie uprawnił organów odwoławczych do uzupełniania rozstrzygnięć organów pierwszej instancji (np. o załączniki graficzne), to jedynym sposobem na faktyczne jej uzupełnienie jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, co umożliwia również równoczesną korektę powołanej podstawy prawnej. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu WWINB wyjaśnił, że: PINB nie mógł naruszyć art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej wskazał, że kwestia szerokości strefy kontrolowanej i faktycznego przebiegu gazociągów przez działkę [...] pozostaje na tym etapie - jak wynika z powyższego uzasadnienia - bez znaczenia prawnego dla tej sprawy; mogłaby ona być istotna natomiast na dalszych etapach postępowania, o ile zostałyby przedłożone żądane przez PINB dokumenty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a. art. 61 ust.1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane będzie znajdować się w strefie kontrolowanej gazociągu; b. art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że budowla wzniesiona przez Stronę podlega rozbiórce; c. § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnie, iż uchylenie decyzji i przekazanie do organu orzekającego w pierwszej instancji nie jest konieczne w tej sprawie podczas, gdy z okoliczności tego postępowania wynika, iż przeprowadzenie dokładnych pomiarów jest niezbędne. Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucił błąd w ustaleniu faktycznym polegający na przyjęciu, iż: a. inwestor przeprowadził roboty budowlane na działce [...] polegające na utwardzeniu części działki kostką brukową, podczas gdy inwestor wskazywał, że dokonał jedynie wymiany utwardzenia z trelinki na kostkę brukową, bowiem ten fragment działki był od dawna używany jako droga dojazdowa na część działki użytkowaną wyłącznie rolniczo; b. część działki utwardzonego terenu wyniosła 2399m2 podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń; c. całość kwestionowanego terenu znajduje się w strefie kontrolnej gazociągu, podczas gdy organ nie dokonał pomiaru osi gazociągów oraz nie wskazał szerokości stref kontrolnych także na załączniku graficznym, bowiem w ocenie strony kwestionowana działka nie znajduje się w całości w strefie kontrolnej gazociągu; czym organ wystąpił poza zakres żądania zgłaszającego. Z uwagi na wskazane zarzuty Skarżący wniósł o: I. Uchylenie decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19.02.2024 oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. II. Umorzenie postępowania. III. Ewentualnie uchylenie decyzji wskazanych w pkt. I i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi orzekającemu w pierwszej instancji; IV. Zasadzenie kosztów postępowania na rzecz strony w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ całkowicie pominą kwestię zawiadomienia o nieprawidłowości, w szczególności w zakresie odniesienia do dokumentacji fotograficznej - kto tą dokumentacje wykonał oraz w jakiej dacie. Organ w decyzji wskazuje, iż utwardzenie nastąpiło w części działki [...], ale jednoznacznie tego nadal nie precyzuje w formie graficznej, by nie pozostawić jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Wydruk Google Eartch Pro nie ma tym zakresie znaczenia dokumentu i nie może stanowić postawy rozstrzygnięcia, bowiem nie wskazuje daty wykonania, ale także nie dołączono dokumentu sprzed 2020 roku, który miałby świadczyć, że tzw. trelinki w tym miejscu nie było przed tą datą. Skarżący wskazał, iż teren był od dawna utwardzony. Skarżący następnie argumentował, iż PINB w K. podczas oględzin nieprawidłowo wykonał pomiar powierzchni dopuszczając się ewentualnego naruszenia przepisów niestosując atestowanych urządzeń mierniczych, a stosując jedynie miarę nieatestowaną, która mogła wykazać nieprawidłowy i niedokładny pomiar. Z tego powodu załączony dokument graficzny z oznaczeniem długości boków prostokąta nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w tak ważnej i ingerującej w prawa strony sprawie. Organ orzekający w drugiej instancji powinien decyzję uchylić i przekazać organowi pierwszej instancji, by ten dokonał poprawnego pomiaru. Załącznik nr 2 do decyzji z wyliczeniami odręcznymi bez zachowania skali wydaje się być niewzbudzającym zaufania obywateli do organu. Trafnie organ orzekający w drugiej instancji ustalił, powierzchnia do rozbiórki została jedynie oszacowana. Tego oszacowania nie zmieniły wyliczenia organu II instancji zawarte w załączniku graficznym ponieważ nadal opierają się na nieprecyzyjnym pomiarze. Dalej Skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom organu utwardzenie służyło innym obiektom budowlanym, w tym w szczególności jako poszerzona droga dojazdowa do sąsiadującego budynku. W żadnym razie utwardzony plac nie był jak określił organ placem składowym czy postojowym. Organ w ogóle nie potwierdził, iż utwardzenie wykonano w strefie kontrolnej i nad gazociągiem. Nadto organ nie ustalił stref i nie wykazał w jakiej odległości miałoby nastąpić ich naruszenie. W ocenie Skarżącego organ decyzją znacznie wykracza poza zakres rzeczowy zawiadomienia i nie poczynił w trakcie postępowania podstawowych czynności niezbędnych dla określenia stref ochronnych gazociągu i ewentualnego oddziaływania na te strefy utwardzenia. W. W. wskazuje, iż utwardzenie terenu istniało od wielu lat i służyło, jako droga dojazdowa do działki wykorzystywanej rolniczo i było wykonane wiele lat wstecz. Skarżący wskazał, że inwestycja nie przebiega w całości w strefie kontrolowanej gazociągów ani bezpośrednio nad gazociągiem. Zamierzenie inwestycyjne strony w tzw. strefa kontrolowanej w tym przypadku nie będzie mieć negatywnego wpływu na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągów. Strona podnosi, iż zgodnie z przepisami w odległości 15 metrów można wybudować dom, tym bardziej dopuszczalne jest wykonanie utwardzenia terenu. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2023 r. (sygn. [...]) w całości i orzekł co do istoty sprawy nakazując inwestorowi i właścicielowi działki rozbiórkę budowli wskazanej w załącznikach graficznych nr 1 i 2 do decyzji, jaką jest wykonane z kostki brukowej na powierzchni 2399 m2 utwardzenia części terenu działki nr [...], położonej w N. , obr. [...], w gminie Ż.. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagał się Skarżący. W niniejszej sprawie po pierwsze wyjaśnić należy kwestię przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wszczęcie postępowania przez PINB nastąpiło przed dniem 19 września 2020 r. (w dniu 7 sierpnia 2020 r., k. 22 akt adm. I inst.). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że skoro niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego i do tej daty nie została ona zakończona, to zastosowanie w tym przypadku znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązujące do dnia 19 września 2020 r. (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Słusznie wskazywał na to organ odwoławczy. Odnosząc się do kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania wskazać należy, że w oparciu o przeprowadzoną w dniu 23 lipca 2020 r. kontrolę "prawidłowości prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w m. [...] gm. Ż." i protokół sporządzony z tej kontroli (k.10 akt adm. I inst.), organ nadzoru budowanego ustalił, iż dokonano utwardzenia terenu działki kostką brukową. Opisany stan faktyczny został przedstawiony przez PINB na szkicu sytuacyjnym oraz w dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli. W dniu 4 listopada 2021 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę wykonanego utwardzenia działki nr [...] w N. (k. 63 akt adm. I inst.). W protokole tej kontroli wskazano, że roboty objęte jej zakresem zostały wykonane pomiędzy 29 kwietnia a 30 czerwca 2020 r., a ich inwestorem był W. W., który nie przełożył ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Ponadto stwierdził, że przedmiotowy teren utwardzony o wymiarach około 59 m x 40 m jest częścią działki nr [...]. Utwardzenia terenu wydzielonego obrzeżami dokonano przy użyciu kostki betonowej na nieustalonym rodzaju podbudowy. Organ ustalił przy tym, że na terenie utwardzenia, w dniu kontroli, na części placu składowane były materiały budowlane, stały naczepy samochodowe, a większość powierzchni utwardzenia była wolna. Starosta K. w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. (k. 68 akt adm. I inst.) poinformował, że po wnikliwej analizie posiadanych rejestrów archiwalnych: wydanych decyzji pozwoleń na budowę w 2020 r., brak jest wpisu potwierdzającego wydanie na rzecz W. W. decyzji o pozwoleniu na utwardzenie terenu działki nr [...] (obręb [...]) w N. , gm. Ż.. Organ zasadnie przyjął, ze na powyżej wykonane roboty inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dokonał także zgłoszenia takich robót. Także Skarżący w istocie nie kwestionował, że o taką decyzję występował. W. W. w skardze stanął na stanowisku, że przeprowadził na działce nr [...] roboty budowlane polegające jedynie na wymianie utwardzenia z trelinki na kostkę burkową, bowiem ten fragment działki był od dawna używany jako droga dojazdowa na część działki użytkowaną wyłącznie rolniczo. W świetle zgromadzonych akt sprawy, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego przez PINB w dniu 7 sierpnia 2020 r. są roboty budowlane (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) związane z wykonaniem utwardzenia terenu działki [...] w N. . Po pierwsze, sam inwestor w piśmie z dnia 10 września 2020 r. wskazał, że były one wykonane w okresie od 29 kwietnia do 30 czerwca 2020 roku (k. 28 akt adm. I inst.). Na tamtym etapie postępowania nie zaprzeczał dokonaniu utwardzenia, nie nadmieniał nic o wymianie materiału, z którego utwardzenie wykonane byłoby wcześniej. Sąd podziela argumentację organu, że oświadczenie Skarżącego – inwestora - pokrywa się z odzwierciedleniem tego terenu na zdjęciach lotniczych powszechnie dostępnymi w Internecie (Google Earth Pro). Analiza i porównanie zdjęć lotniczych dostępnych serwisie Google Earth Pro, a wykonanych w czerwcu 2019 r. oraz w marcu 2020 r. pozwala na zakwestionowanie zasadności twierdzeń Skarżącego o uprzednim utwardzeniu terenu i rzekomym zastąpieniu kostką brukową wcześniejszego utwardzenia wykonanego z sześciokątnych płyt betonowych (tzw. trylinka lub trelinka, k. 20 i 21 akt adm. II inst.). Na zdjęciach tych widoczne są rozjeżdżone pasy gruntu w obszarze, który jest obecnie utwardzony, lecz nic nie wskazuje na to, że w tym czasie teren ten był utwardzony innym materiałem (tzn. wspomnianymi płytami betonowymi). Kluczową jednak kwestią, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że Skarżący również co do takiej ewentualnej inwestycji związanej z utwardzeniem terenu telinką nie uzyskał w odpowiednim czasie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowanego, że Skarżący przeprowadził roboty budowlane o jakich mowa w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, związane z wykonaniem "utwardzenia terenu działki [...] ([...]) w N. , gm. Ż.". Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej "utwardzenia powierzchni gruntu". W ocenie Sądu, pod pojęciem tym rozumieć należy wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z uczynieniem powierzchni gruntu twardszą z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Prawidłowa była zatem kwalifikacja przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych w świetle przepisów prawa budowanego. Nadto, dodać należy, że utwardzenie terenu kostką brukową nastąpiło - jak ustalił PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2022 r. - na powierzchni 2399 m2, przy czym najdłuższe wymiary boków tego utwardzenia wynoszą 40,25 m (długość) oraz 60,0 m (szerokość). Nie sposób podzielić zarzutów Skarżącego, że organ nie wskazał na jakiej podstawie dokonał tych ustaleń. Wymiary określono w protokole kontroli na k. 10 akt administracyjnych organu I instancji oraz na k. 88 tychże akt. Następnie wskazano je także na załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 prawa budowlanego ustawodawca zawarł katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Działka nr [...] - jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (nr [...], k. 21 akt adm. II inst.) - to grunty orne, a zdecydowana większość tych gruntów rolnych (tj. aż 27.514 m2) ma klasę bonitacyjną IVa (pozostałe 501 m2 jej powierzchni to grunty rolne o klasie Illb). Organy zasadnie również przyjęły, że roboty budowlane wykonane na działce nr ew. [...] nie korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Przepis ten przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wykonane roboty budowlane nie mogłyby, zatem korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., bowiem działka nr ew. [...] nie stanowi działki budowlanej. Nie było kwestionowane w sprawie, że działka na której dokonano utwardzenia stanowi grunty rolne, zatem roboty takie nie korzystają z uproszczenia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Wymagana w niniejszej sprawie była zatem decyzja o pozwoleniu na budową na wykonanie przedmiotowych robót, czego Skarżący – inwestor nie uzyskał. Ta kwestia jest podstawowa i kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z ustaleniami PINB W. W. będący inwestorem przedmiotowego utwardzenia nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. Sam Skarżący tego nie kwestionuje. W sytuacji gdy obiekty powstają bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Mając powyższe na uwadze, skoro roboty budowlane przeprowadzono bez uzyskania pozwolenia na budowę, to taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 prawa budowanego zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2 p.b.). W niniejszej sprawie, w ponownie prowadzonym postępowaniu, prawidłowe postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostało wydane w dniu 10 sierpnia 2022 r. i doręczone pełnomocnikowi W. W. (k. 109 akt adm. I inst.). Postanowienie to jest prawomocne. Stan faktyczny niniejszej sprawy związany jest pośrednio z postępowaniem zainicjowanym przez inwestora w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu utwardzenia terenu na działce nr [...], która to decyzja jest konieczna do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych Wójt decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r. (sygn. [...]) odmówił ustalenia W. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonania utwardzenia terenu na części działki nr [...], obr. [...], w miejscowości N., w gminie Ż.. Równie, bezsporne jest, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 27 lipca 2023 r. (sygn. [...]), która jest ostateczna i prawomocna (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Wskazuje to na brak możliwości uzyskania przez Skarżącego wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego utwardzenia w celu legalizacji samowoli budowlanej. Ta okoliczność oraz brak przedłożenia projektu budowanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (nakazana postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r., k. 107 akt adm. I inst.) ostatecznie spowodowała niemożność wykonania obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej, skutkiem czego organ nadzoru budowanego był zmuszony do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowanego. W tym stanie rzeczy, pozostałe okoliczności sprawy związane z wyznaczeniem wymiarów i powierzchnią utwardzenia, przebiegiem linii gazociągowych i ich stref ochronnych, a także ewentualną rozbiórka tylko części utwardzenia – poza strefa linii gazociągów - nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na tym jej etapie postępowania. Bezspornie przez teren utwardzony kostką brukową przebiegają gazociągi wysokiego ciśnienia, co wynika z akt sprawy (decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy k. 128 akt adm. I inst.). Jednakże kwestia ta, jak wskazano powyżej, nie ma znaczenia dla sprawy, dlatego argumenty Skarżącego w tym przedmiocie, zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tak samo, w przedmiocie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) polegający na przyjęciu, że zamierzenie budowlane będzie znajdować się w strefie kontrolowanej gazociągu. Przepis ten odnosi się do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków zakreślonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 4 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w tym zakresie dowolności. Przepis wskazuje obligatoryjne działanie organu nadzoru budowanego w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych stosownym postanowieniem obowiązków, skutkiem czego uniemożliwiono chociażby częściowe zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowanej. Organ zgodnie także z art. 52 p.b. nakaz rozbiórki skierował do inwestora, który jednocześnie jest właścicielem działki, na której dopuścił się samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowanego II instancji zasadnie opisał także przyczyny i podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem materialnych – art. 28 p.b., art. 48 p.b. i art. 52 p.b. oraz poszanowaniem przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w sentencji wyroku. Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 27) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 27 i nast. akt sąd.).