IV SA/Po 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi I. Ś. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza na rzecz r.pr. D. S. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie (...) (...) zł podwyższone o kwotę (...) (...) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta N. na podstawie art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę balkonu o konstrukcji drewnianej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym od strony elewacji tylnej, na działce nr (...) przy ul. P. nr (...) w N. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. do Starostwa wpłynął wniosek I. Ś. o wydanie pozwolenia na budowę balkonu o konstrukcji drewnianej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu (...) r. Starosta N. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w powyższej sprawie. Na skutek wniesienia odwołania przez inwestora Wojewoda W. w dniu (...) r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W dniu (...) r. do organu wpłynęło pismo od zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, informujące, że w sprawie budowy balkonu przez I. Ś., współwłaściciele nieruchomości odmówili podjęcia uchwały (uchwała nr (...) znajduje się w aktach sprawy). W celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz pełnego zebrania dowodów i materiałów w sprawie zwołano na dzień (...) r. rozprawę administracyjną zawiadamiając imiennie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Z uwagi na nieskuteczne zawiadomienie wszystkich stron, spotkanie powyższe odbyło się, lecz nie miało charakteru rozprawy. Na spotkaniu współwłaściciele podtrzymali negatywne stanowisko dotyczące budowy przedmiotowego balkonu. Następnie wszyscy zostali poinformowani o nowym terminie rozprawy. Na rozprawie w dniu (...) r., o której prawidłowo zawiadomiono strony oraz wszystkich współwłaścicieli, obecni podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wnioskodawca podniósł natomiast rozbieżność co do daty powołania zarządcy, które jego zdaniem nastąpiło w marcu 2009 r., podczas gdy pozostali uczestnicy rozprawy przyjmowali datę (...) r. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego tzw. "dużej wspólnoty", w którym wszelkie inwestycje wykraczające poza zwykły zarząd powinny być prowadzone po uzyskaniu zgody współwłaścicieli w drodze uchwały. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę balkonu musi być pozytywna uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się obowiązująca uchwała wspólnoty nr (...), w której właściciele o łącznych udziałach przekraczających 50 % nie wyrazili zgody dla przedmiotowej inwestycji. Zgody takiej nie stanowi także opatrzone podpisami mieszkańców pismo z dnia (...) r., w którym wnioskodawca oraz jego żona, a także I. i K. U. , zwrócili się z prośbą o udzielnie pozwolenia na projektowany balkon do siedmiu mieszkańców budynku. Mieszkańcy własnymi podpisami potwierdzili przyjęcie pisma zawierającego prośbę. Nie ma jednak żadnego dokumentu, z którego wynikałaby, wbrew odmiennym twierdzeniom Wnioskodawcy, ich akceptacja dla prośby. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej ustawa o własności lokali) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy Wspólnotę Mieszkaniową. Art. 20 ust. 1 obliguje wspólnotę (powstałą z wyodrębnienia więcej niż siedmiu lokali) do ustanowienia zarządu, który z mocy art. 21 ust. 1 reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności przekraczające zwykły zarząd, a do takich czynności ustawa zalicza udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej (art.22 ust. 3 pkt.5), wymagają powzięcia przez ogół właścicieli uchwały zezwalającej zarządowi na podjęcie tej czynności. Ustawa przyznała także właścicielowi lokalu prawo zaskarżenia do sądu powszechnego uchwały, która narusza jego interesy, jednak musi to uczynić w terminie 6 tygodni od jej podjęcia ( art. 25 ust. 1 i 1a). Wnioskodawca na spotkaniu w dniu (...) r. przyznał, że uchwały odmawiającej zgody nie zaskarżył, gdyż nie wiedział, że takie uprawnienie mu przysługuje. Okoliczność ta nie może stanowić usprawiedliwienia, zgodnie z zasadą, że nieznajomość prawa szkodzi. Organ administracji nie ma możliwości wkraczania w sposób władczy w sferę należącą do kompetencji właścicieli tworzących wspólnotę. Skoro zatem brak jest uchwały podjętej w trybie art. 22 ust.2 ustawy o własności lokali, upoważniającej zarząd wspólnoty do wyrażenia zgody na wnioskowaną przebudowę, brak jest ustawowej przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę określonej w art. 32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego tj. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zagadnienie daty powołania zarządu nie było istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro organ ustalił w sposób bezsporny brak uchwały wspólnoty wyposażającej zarząd w uprawnienia do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Przeciwko uchwale nr (...) głosowano w kwietniu (...) r., czyli w okresie, gdy zarząd wspólnoty bezspornie już działał. Pismem z dnia (..) r. I. Ś. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż większość współwłaścicieli nieruchomości wyraziła pisemną zgodę na przedmiotową inwestycję. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia (...) r. W uzasadnieniu wskazano, iż zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma wyjaśnienie czy inwestor posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I. Ś. w dniu (...) r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Do ww. dokumentu załączył listę nazwisk współwłaścicieli nieruchomości oraz kopię pisma z (...) r. stanowiącą prośbę skierowaną do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o udzielenie zgody na wykonanie inwestycji, której odbiór podpisem potwierdziło siedem osób. Planowana inwestycja ingeruje w ścianę zewnętrzną budynku, która zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali wchodzi w skład nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 200 ustawy z 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej k.c.) każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Wymagane współdziałanie oznacza konieczność współdecydowania o zamierzonych czynnościach i podejmowanie wspólnych czynności dotyczących przedmiotu współwłasności. Według ustawowego modelu zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.) oraz zgoda większości współwłaścicieli na dokonywanie czynności zwykłego zarządu. Ponadto jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami nie wyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, właściciele lokali są zobowiązani podjąć uchwalę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zarząd, stanowiący rodzaj organu, kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Z akt sprawy wynika, iż zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej na przedmiotowej nieruchomości jest Przedsiębiorstwo Usługowe Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w N. T. Sp. z o.o. Realizacja przedmiotowej inwestycji przekracza zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). Z akt sprawy wynika, iż ww. uchwała w niniejszej sprawie nie została podjęta. W dniach (...) r. przeciw takiej uchwale opowiedzieli się właściciele o łącznym udziale 50,6 %. Zatem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone w przedmiotowej sprawie jest niepełne, gdyż inwestor nie powołał się w nim na zgodę Przedsiębiorstwa Usługowego Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w N.T. Sp. z o.o. poprzedzoną odpowiednią uchwałą właścicieli lokali budynku. Ww. uchwały nie można zastąpić złożoną przez inwestora kopią pisma z dnia (...) r. Nawet przy przyjęciu, iż podpisy większości współwłaścicieli złożone na ww. piśmie stanowią zgodę na wykonanie planowanego balkonu, a nie potwierdzenie otrzymania tego pisma, należałoby uznać, iż zgody te w kilku przypadkach zostały wycofane (dowód: pismo Przedsiębiorstwa Usługowego Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w N. T. Sp. z o.o. z dnia (...) r., notatka służbowa ze spotkania stron postępowania w Starostwie Powiatowym w N.T. sporządzona w dniu (...) r. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zaś prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia I. Ś. wniósł skargę na decyzję Wojewody W. z dnia (..) r. wskazując, iż zaskarżoną decyzję wydano na skutek błędnego ustalenia, iż inwestor nie uzyskał zgody współwłaścieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej inwestycji budowlanej. Skarżący podniósł, iż w dniu (...) r. większość współwłaścicieli nieruchomości wyraziła pisemną zgodę na planowaną inwestycję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 §1 pkt 1b ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym w przypadku stwierdzenia tego rodzaju naruszenia prawa skarga podlega uwzględnieniu niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, iż skarżący I. Ś. jest właścicielem jednego z lokali w budynku znajdującym się w N. T. przy ul. P. nr (...). Ogół właścicieli poszczególnych lokali w tym budynku tworzy Wspólnotę Mieszkaniową na zasadach wynikających z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Na wstępie podkreślić należy, iż identyfikacja wspólnoty mieszkaniowej w sprawie budowlanej dotyczącej praw i obowiązków wspólnoty jest obowiązkiem organów administracyjnych prowadzących postępowanie i winna być dokonana w oparciu o dokumenty, w pierwszej kolejności na podstawie wpisów w księgach wieczystych. Z pisma z dnia (...) r. oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu II instancji można by przyjąć, iż liczba lokali wyodrębnionych w tym budynku przekracza siedem. Co do takiej wspólnoty istnieje ustawowy obowiązek wyboru zarządu. Stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy to właśnie zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. Nie ulega wątpliwości, że ww. Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości (planowana inwestycja – budowa balkonu- ingeruje w ścianę zewnętrzną budynku). Dlatego nieprawidłowym jest, jak to uczynił organ II instancji doręczenie decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. poszczególnym członkom wspólnoty. Nieprawidłowym jest także doręczenie ww. decyzji Przedsiębiorstwu Usługowemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w N. T., skoro z dniem (..) r. wygasła umowa o zarządzanie wspólnotą. W takiej sytuacji doręczeń należy dokonywać reprezentującemu wspólnotę zarządowi. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Mamy wówczas do czynienia z zarządcą, który dla danej wspólnoty może, ale nie musi być powołany. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona Usługowemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w N. T., tymczasem w aktach sprawy brak jest umowy dotyczącej sprawowania zarządu nieruchomością przez ww. zakład, z której wynikałoby, że jest uprawniony do reprezentowania wspólnoty. Wskazać także należy, że niektóre wspólnoty powierzyły zarząd osobom prawnym, jednak z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 marca 2000 r. o zmianie ustawy o własności lokali ( DZ. U. nr 29, poz. 355) osoby prawne straciły status zarządu wspólnoty i nie mogły jej reprezentować. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania jest uzasadnione §15 pkt 1 w zw. z § 14 ust 2 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponadto należy wskazać, że stosownie do dyspozycji art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali zarząd wspólnoty może podejmować czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą po uprzednim uzyskaniu zgody członków wspólnoty. Zgoda ta jest wyrażona w formie uchwały. Uchwała ta może być wyrażona zarówno na zebraniu właścicieli lokali, jak też w drodze indywidualnego zbierania podpisów przez zarząd. Przy czym jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r., IV CK 543/03 (LEX nr 111722) podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów, dokonanego przez osoby nieuprawnione, może stanowić podstawę jej uchylenia przez sąd, jeżeli uchybienie to miało lub mogło mieć wpływ na jej treść (art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Niedopełnienie ustawowego obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały podjętej w tym trybie (art. 23 ust. 3 ustawy) nie ma wpływu na jej skuteczność. Wspólnota Mieszkaniowa jest związana uchwałą, której nieważności lub nieistnienia nie stwierdzono. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, mając na względzie wyżej przedstawione uwagi. W szczególności organ ponownie oceni dołączone do wniosku pismo z dnia (...) r., uwzględniając przy tym jednocześnie dołączoną do akt uchwałę z (...) r.