IV SA/Po 281/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg G. K., E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi w całości. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej również jako organ I instancji, G. ) decyzją z 22 listopada 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej k.p.a.) oraz art. 145, art.146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024, poz. 1145 ze zm. – dalej u.g.n.), § 9 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. G. w Z. G. (t.j. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r., poz. [...]) oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 38, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Do wniesienia opłaty zobowiązał: G. K. w kwocie [...]zł (udział [...] cz.) i E. P. w kwocie [...]zł (udział [...] cz.) jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia się do wybudowanej sieci. Uzasadniając stanowisko, G. wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z 11 grudnia 2015 r., znak [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej na terenie osiedla [...] w P.. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z 17 października 2016 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A. S.A. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i odcinków sieci wodociągowej na terenie osiedla [...] w P. (działki nr [...], [...] z arkusza mapy 24; działka nr [...] z arkusza 25, działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza 34, działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza 35, działki nr [...] i [...] z arkusza 37, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza 38, działki nr [...] i [...] z arkusza 39 w obrębie K., działka nr [...] z arkusza 1, działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza 2, działki nr [...], [...] i [...] z arkusza 3, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza 6, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza 7, działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza 19 w obrębie S.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zaświadczeniem z 11 lutego 2021 r., nr [...] potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, złożonego zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 725 - dalej p.b.). Do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić 11 lutego 2021 r. Na podstawie informacji przekazanych przez inwestora, ustalono że budowa została zrealizowana z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (umowa z 17 października 2017 r. nr [...] o dofinansowanie projektu "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej dla ochrony zasobów wodnych w P. i okolicach - Etap VI", w ramach działania 2.3. "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach" oś priorytetowa II "Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu" Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 - 2020). Jak wynika z opisu projektu stanowiącego załącznik do umowy, wydatki poniesione na realizację zadania nr [...], tj. budowę kanalizacji sanitarnej na terenie osiedla [...] w P., wyniosły [...] zł, a kwota dofinansowania wyniosła [...] zł. Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że w ramach budowy kanalizacji sanitarnej sieć doprowadzono na nieruchomość (przyłącze ks 160). W tych okolicznościach, pismem z 8 listopada 2023 r. zawiadomiono G. K. i E. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie sporządzony został operat szacunkowy z 18 września 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J.. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym, nieruchomość położona jest w prawobrzeżnej części miasta [...]. Od strony południowej przylega do ulicy [...]. Pomiędzy jezdnią, a nieruchomością przebiega pas zieleni. W sąsiedztwie znajdują się zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi. Z uwagi na niejednorodny charakter zabudowy biegły ocenił położenie oraz sąsiedztwo nieruchomości jako przeciętne. Nieruchomość ma kształt prostokątny. Jest ogrodzona i obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem w bryle budynku. Posiada dostęp do sieci wodociągowej, gazowej, energetycznej i kanalizacji sanitarnej. Organ wskazał, że w dniu stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część B w P., uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z 8 lipca 2008 r., (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3MN, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tych okolicznościach biegły określił przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Organ I instancji stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy właściwie określił i ocenił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Szacując wartości biegły przyjął do porównań transakcje zawarte w latach 2019 - 2021. Są to nieruchomości, które posiadają najwięcej cech podobnych. Podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Rynek nieruchomości jest bowiem obszarem niejednorodnym, a różnice w poszczególnych cechach biegły uwzględnił poprzez zastosowanie współczynników korygujących. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem oraz bez dostępu do kanalizacji sanitarnej. Zlokalizowane są na terenie sąsiadujących ze sobą obrębów K. i S. . Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianych zostały uwzględnione w procesie wyceny. Biegły zawarł informacje o tych nieruchomościach. Określił ich lokalizację - poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej również sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwości zagospodarowania oraz dojazd. Dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach. Rzeczoznawca na podstawie preferencji nabywców nieruchomości, określił cechy rynkowe (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. W ocenie G. uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, nastąpił wzrost wartości nieruchomości, uwzględniając stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n.: . cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej), . rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), . przeznaczenie w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi dojazdowe), . stan nieruchomości (bez części składowych), . dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych (baza danych Kancelarii Rzeczoznawców [...] notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowana na podstawie informacji uzyskanych z bazy danych [...] prowadzącego rejestr cen i wartości nieruchomości dla Miasta [...]). Zdaniem organu I instancji biegły prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości oraz dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości. W ocenie organu I instancji operat jest aktualny, logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji złożyły obie strony postępowania, tj. G. K. i E. P.. G. K. zarzucił naruszenie przepisów procesowych przez organ I instancji, poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz kierowanie korespondencji na adres nie będący miejscem zamieszkania strony. Natomiast E. P. zarzucił brak skutecznego wszczęcia postępowania w okresie 3 lat wobec wszystkich stron postępowania oraz sformułował zarzuty pod adresem operatu szacunkowego dotyczące nieprawidłowego doboru nieruchomości porównywalnych oraz pominięcia w operacie transakcji dotyczącej bezpośrednio nieruchomości podlegającej wycenie. Obie strony wniosły o umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako organ II instancji, SKO) decyzją z 20 stycznia 2025 r. nr [...], po rozpoznaniu powyższych odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wstępie organ II instancji podkreślił, że organ ustalając opłatę adiacencką w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P. prawidłowo ustalił strony postępowania. Na podstawie zgromadzonych dokumentów (akt notarialny z dnia 9 września 2020 r., nr repertorium [...]) ustalono, że na dzień 11 lutego 2021 r., tj. na dzień stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], działka nr [...] z arkusza mapy 38, obręb K. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: G. K. w udziale [...] cz. oraz E. P. w udziale [...] cz. Aktem notarialnym z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr repertorium [...] E. P. darował J. P. udział w [...] części wyżej opisanej nieruchomości. Tak więc dopiero po tej dacie do grona współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości dołączyła J. P. . Zatem w dacie 11 lutego 2021 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli G. K. i E. P.. Organ II instancji wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wybudowania infrastruktury oraz stworzenia warunków do podłączenia się do niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury. W niniejszej sprawie zarówno w ocenie organu II instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż doszło do wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej w rozumieniu u.g.n. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w dacie 11 lutego 2021 r. stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz, że w tej dacie obowiązywała uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]). Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. od 11 lutego 2021 r. rozpoczął swój bieg trzy letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten został zachowany, gdyż wszczęto postępowanie przed jego upływem (8.11.2023 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Organ II instancji zaznaczył przy tym, że z notatki służbowej z 19 czerwca 2023 r. sporządzonej przez pracownika organu wynika, że ustalono na podstawie danych zawartych w państwowym rejestrze [...] aktualne adresy stron postępowania. E. P. odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 14 grudnia 2023 r. kierowane na adres: os. [...]. Natomiast do G. K. organ I instancji wysłał korespondencję na adres: ul. [...] w P. oraz na adres: ul. [...] w P.. Zarówno jedna jak i druga korespondencja została odebrana (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). O ile zawiadomienie wysłane na ulicę [...] podpisane na zwrotnym odbiorze korespondencji zawiera podpis nieczytelny, to korespondencja skierowana na adres ul. [...], odebrana została przez P. O. - z zaznaczeniem "pracownik". Przy czym podkreślono, że adres ul. [...] jest adresem Kancelarii Adwokackiej i adresem, podanym w odwołaniu przez G. K., jako adres do korespondencji. Zatem po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, G. K., w sytuacji zmiany adresu zamieszkania powinien na podstawie przepisu z art. 41 k.p.a. zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod adres dotychczasowy ma skutek prawny. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji przyjął, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do obu stron jest skuteczne i mieści się w okresie trzech lat od umożliwienia stronom korzystanie z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P.. Zatem zarzut skarżących jest nieuzasadniony. Na podstawie informacji przekazanych przez Inwestora A. S.A. i mając na uwadze art. 143 ust. 1 u.g.n. ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w całości przez A. S.A ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] część B" w P., uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą z dnia 8 lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 3MN. Biegły uwzględnił i określił oraz ocenił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia, a przeznaczenie ujął jako nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Na tej podstawie do porównań w wycenie przedmiotowej nieruchomości wziął nieruchomości niezabudowane o takim przeznaczeniu. Wyceniając nieruchomość biegły wziął pod uwagę grunt niezabudowany, zgodnie z przeznaczeniem i bez składników znajdujących się na nim oraz to, czy nieruchomość ma dostęp do mediów znajdujących się w ulicy. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania przez A. J. operat szacunkowy dał podstawę do przyjęcia, że w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury w sposób umożliwiający podłączenie do niej nieruchomości skarżących doszło do wzrostu jej wartości, co uzasadniało naliczenie opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, że organ I instancji omówił w sposób bardzo dokładny opinię biegłego. Po dokonaniu przez Kolegium szczegółowej dogłębnej analizy sporządzonego operatu szacunkowego podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, iż operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wyceniając przedmiotową nieruchomość biegły wziął pod uwagę i uwzględnił w operacie położenie nieruchomości, która położona jest w prawobrzeżnej części miasta [...]. W sąsiedztwie nieruchomości znajdują się zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne z obiektami gospodarczymi. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem w bryle budynku. Nieruchomość jest obecnie ogrodzona. Biegły podkreślił w operacie, że na dzień przyjętego stanu była niezabudowana, a budynek był w trakcie budowy (str. 3 operatu). Zatem kolejny zarzut stron jest nietrafiony. Obecnie nieruchomość posiada dostęp do pełnych mediów. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową. Wskazano także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, tym bardziej, że pochodzą ze ściśle określonego rynku (K. , S. ). Dla potrzeb wyceny nieruchomości biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnię, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Oceniając przedstawiony operat, organ bada, czy został wykonany i sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera przepisane prawem elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Organ odwoławczy zaznaczył, że ingerencja w merytoryczną część operatu deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Końcowo SKO zwróciło uwagę, że postępowanie przed organem I instancji, w jego ocenie, prowadzone było zgodnie z przepisami k.p.a. W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji jest szczegółowe, zawiera szeroką analizę operatu szacunkowego. Ponadto wyjaśniono stronie uzasadnienie i powód ustalenia opłaty adiacenckiej, która zależna jest od wzrostu wartości nieruchomości. Strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wniosła żadnych uwag. Nie wniosła też o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, o czym została poinformowana przez organ. G. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 281/25) i E. P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 282/25) reprezentowani przez ad P., w jednobrzmiących skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 stycznia 2025r. nr [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skargach zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez nieprawidłowy dobór w operacie szacunkowym nieruchomości porównywalnych do nieruchomości odwołującego w sytuacji, gdy nieruchomości te z uwagi na ich stan (niezabudowane nieruchomości gruntowe) nie są podobne do wycenianej nieruchomości, 2. art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie w operacie szacunkowym transakcji dotyczącej bezpośrednio nieruchomości podlegającej wycenie, 3. art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie skutkujące nałożeniem na odwołującego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji, gdy warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a w niniejszej sprawie do takiego wzrostu wartości nieruchomości nie doszło, - co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż operat szacunkowy stanowi jedyny dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia wzrostu jej wartości, a operat, na którym oparły swoje rozstrzygnięcie oba organy jest wadliwy. W skargach zarzucono również naruszenie przepisu postępowania tj. 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, brak oparcia decyzji na materiale zgromadzonym w sprawie i brak jego oceny opartej na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, co poskutkowało pominięciem stanu nieruchomości z momentu stworzenia warunków podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej oraz wadliwą oceną sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie ustalił, w jakim stanie była nieruchomość w momencie wyceny; przez to błędnie ocenił operat szacunkowy i niesłusznie uznał, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek budowy wodociągu, w efekcie skarżący zostali niesłusznie obciążeni opłatą adiacencką, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie skarżących decyzja organu I instancji jest wadliwa oraz powinna zostać wyeliminowana z obrotu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r. połączył sprawy wszczęte na podstawie ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 281/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 stycznia 2025 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z 22 listopada 2024 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 38, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. W w/w decyzji [...] do wniesienia opłaty zobowiązał G. K. w kwocie [...]zł (udział [...] cz.) i E. P. w kwocie [...]zł (udział [...] cz.) jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia się do wybudowanej sieci. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143-148b u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej. Z ustaleń organów wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, zostały zrealizowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie więc z art. 144 ust. 1 u.g.n., skarżący obowiązani byli uiścić na rzecz gminy opłatę adiacencką. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w dacie 11 lutego 2021 r. stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz, że w tej dacie obowiązywała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]). Zwrócić również należy uwagę, że opłata została ustalona w przewidzianym przepisami terminie, tj. postępowanie w tym przedmiocie wszczęto w terminie 3 lat po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 u.g.n.). Słusznie organ wyjaśnił, że terminem, w którym stworzono w sprawie warunki podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacji sanitarnej był dzień 11 lutego 2021 r. Jak bowiem wskazano, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zaświadczeniem z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...], potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, (stosownie do art. 54 p.b.). Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 11 lutego 2021 r. i to właśnie ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził, w dniu 18 września 2024 r. rzeczoznawca majątkowy A. J.. Po przeanalizowaniu operatu, zgodzić się należy z ustaleniami organów orzekających w sprawie, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej. Opłata adiacencka została w sprawie ustalona w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości skarżących, zgodnie ze sporządzonym na tą okoliczność operatem szacunkowym i powyższą uchwałą. Wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...] przed i po wybudowaniu kanalizacji została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.– dalej rozporządzenie) stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym art. 152 ust. 3 u.g.n.). Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miasta [...] ze szczególnym uwzględnieniem takich obrębów K. i S. . Rzeczoznawca wyjaśnił, iż do analizy przyjął transakcje dotyczące nieruchomości podobnych z okresu 2019 r. – 2021 r. Biegły opisał i ocenił ich położenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię, uzbrojenie sąsiedztwo, otoczenie oraz kształt i możliwość zagospodarowania, a także istotne cechy różniące i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Ustalając wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej, biegły wybrał do porównań odpowiednio szesnaście transakcji zakupu nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej (w tym nieruchomości położone przy tej samej ulicy co nieruchomość skarżących tj. przy ul. [...]) i dziewiętnaście transakcji zakupu nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, które posłużyły do określenia zakresu pomiędzy ceną maksymalną i minimalną. W rezultacie, wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu na kwotę [...]zł. Zatem różnica w wartości nieruchomości wyniosła [...] zł. Łączna opłata adiacencka, która stanowi 50% wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła zatem [...] zł. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd podziela pogląd prezentowany przez organy orzekające w sprawie, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/10 oraz wskazane w nim wyroki NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1063/10, z 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09 i 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09). Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 5 lipca 2011 r. – "wprawdzie w wyroku NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00, Lex nr 81972, przyjęto, iż to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty, ale pogląd ten nie tylko nie zawiera żadnego uzasadnienia, ale dodatkowo jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego." Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarg kwestionujących ustalenia zawarte w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, wskazać należy, że ocena operatu może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech niezwiązanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji czy też przez Sąd nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. W niniejszej sprawie skarżący nie podjęli próby podważenia merytorycznej zawartości operatu w kontekście wiadomości specjalnych poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Zaniechanie to nie pozwala organom i Sądowi na kwestionowanie mocy dowodowej operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z punktu widzenia wiadomości specjalnych (por. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r. sygn. I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1434/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12; z 22 marca 2024 r., sygn. I OSK 2729/23). Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez nieprawidłowy dobór w operacie szacunkowym nieruchomości porównywalnych do nieruchomości odwołującego w sytuacji, gdy nieruchomości te z uwagi na ich stan (niezabudowane nieruchomości gruntowe) nie są podobne do wycenianej nieruchomości, wskazać należy, że jak wynika ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, przedmiotowa nieruchomość obecnie jest ogrodzona i zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem w bryle budynku, jednak na dzień przyjętego do wyceny stanu nieruchomości (przed i po dniu stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej kanalizacji sanitarnej tj. przed i po 11 lutego 2021 r.) budynek był w trakcie budowy. Nieruchomość była zatem formalnie niezabudowana. Ponadto wskazać należy na treść § 35 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 144 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Powyższe wyklucza uwzględnienie w wycenie przedmiotowej nieruchomości nakładów poczynionych na wybudowanie budynku mieszkalnego w stanie uwzględnionym w akcie notarialnym nabycia tej nieruchomości przez skarżących w dniu 9 września 2020 r. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.