IV SA/Po 283/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] roku nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/D. Rzyminiak-Owczarczak MZ Wnioskiem z [...]. M.W. zwrócił się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy na pokrycie wydatków związanych z wyposażeniem dzieci do szkoły. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2004r. nr 64, poz. 593 ze zm.) wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie świadczeń społecznych musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym w celu ustalenia warunków materialno – technicznych osoby zgłaszającej się o pomoc. W tym celu [...]listopada 2004r. do miejsca zamieszkania M.W. udali się pracownicy socjalni Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., wnioskodawcy jednak nie zastali. Wobec tego pismem z [...] listopada 2004r. skarżącego wezwano do uzupełnienia dokumentacji w związku ze złożonym [...] listopada 2004r. wnioskiem poprzez udostępnienie dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny i pouczając, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwano także skarżącego do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2004r. okazało się również bezskuteczne, albowiem jak wynika z protokołu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wnioskodawcy nie zastano w miejscu zamieszkania. Decyzją nr [...]z [...]. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej umorzył na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie pokrycia wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wobec braku współpracy wnioskodawcy i uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który jest warunkiem koniecznym do rozstrzygania o przyznaniu, bądź odmowie świadczenia pomocy społecznej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od powyższego rozstrzygnięcia M.W. złożył [...]grudnia 2004r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzję organu I instancji uznał on za naruszającą obowiązujące prawo i za niezgodną ze stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...]z [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej wynika, że decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przedmiocie wniosku M.W. pracownicy socjalni dwukrotnie podejmowali próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wobec niemożliwości ich przeprowadzenia spowodowanej nieobecnością wnioskodawcy organ pomocy społecznej nie miał prawnej możliwości wydania merytorycznej decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej – stąd też zdaniem organu odwoławczego wynikła bezprzedmiotowość postępowania, a co za tym idzie konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył w całości i wniósł o jej uchylenie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., gdy strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewidując tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, stąd podlega ona rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pomimo oznaczenia w wezwaniu dokładnej daty i godziny przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie zastali skarżącego w miejscu zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że skarżący swoją postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Nieobecność skarżącego w domu, a w konsekwencji niemożność przeprowadzenia wywiadu w konkretnej, podanej wcześniej dacie i godzinie jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc skarżący spowodował brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania wnioskowanych świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak MZ