IV SA/Po 283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września2010r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010r. , nr [...],Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) w Poznaniu, na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej kpa) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w G z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku chlewni usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...][...] (dz. Nr 14). Uzasadniając swą decyzję organ I instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pracownicy PINB w G przeprowadzając kontrolę na nieruchomości położonej w P nr [...] stanowiącej działkę nr [...] ( własność S.M), stwierdzili, że na granicy z działką nr [...] znajduje się chlewnia, która to została pobudowana w latach 1907-1910. Jest to budynek z cegły, ma dach o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem, dwuspadowy. Jedna połać dachowa skierowana jest w stronę działki będącej własnością skarżącego R.S. (wówczas stanowiła jego współwłasność wraz z uczestnikiem postępowania Z.S.). Opady spływają bezpośrednio na działkę skarżącego. Budynek nie ma rynien ani rur spustowych. W granicznej ścianie znajduje się 6 otworów okiennych z szybami, otwierane, oraz 22 otwory wentylacyjne o wymiarach 10x16 cm i 5 otworów o wymiarach 26x32 cm, które wentylują poddasze. W czasie kontroli stwierdzono też, że na ścianie frontowej i szczytowej widoczne są pęknięcia i zarysowania, tynk częściowo odparzony, zaprawa spod gąsiorów spada na działkę sąsiednią. Ze ściany od strony działki nr [...], na wysokości ok.,2,50 m wystają dwie szyny na długość 19 cm. Po kontroli organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2006r., nr [...], którą nakazał S.M. wykonać czynności dotyczące chlewni, a polegające na założeniu rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe na działkę nr [...], skuciu i uzupełnieniu tynku zewnętrznego od strony działki skarżącego, przełożyć gąsiory na dachu i uciąć dwa dźwigary wystające ze ściany. Decyzją z tego samego dnia, nr [...] – PINB w G nakazał S. M przedstawić ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia eternitowego zawierającego azbest znajdującego się na dachu chlewni. Obie te decyzje, w wyniku odwołania się zostały uchylone decyzjami WWINB nr [...]oraz nr [...]– obie z dnia [...].08.2006r. – i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...].05.2006r., nr [...] PINB w G umorzył postępowanie administracyjne w zakresie okien i otworów wentylacyjnych znajdujących się w przedmiotowej ścianie. W dniu 26.09.2006r. S.m. przedstawił organowi ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia 1.09.2006r. sporządzoną przez J.j posiadającego odpowiednie uprawnienia. W dniu [...].11.2006r. PINB wydał decyzję nr [...] odmawiającą nakazania zamontowania kaferków, zamurowania okien i otworów wentylacyjnych znajdujących się na ścianie chlewni od strony działki nr [...], oraz decyzję z tego samego dnia nr [...]nakazującą S.M. założyć rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na działkę nr [...], skuć i uzupełnić tynk zewnętrzny od strony sąsiada i uciąć dźwigary wystające ze ściany chlewni. Pierwszą z decyzji organ II instancji – WWINB w Poznaniu decyzją z dnia [...].01.2007r. utrzymał w mocy ( Dec., nr [...]), drugą – decyzją z tego samego dnia uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (Dec., nr [...]) PINB w G decyzją z dnia [...].02.2007r., nr [...] nakazał S.M. przedstawić opinię techniczną stanu technicznego ściany chlewni od strony skarżącego. W dniu 18 03.2007r. S.M. przedstawił ocenę techniczną zgodnie z powyższą decyzją. Z oceny tej wynikało, że (m. in. ) tynk na ścianie zewnętrznej jest spękany i odparzony, niektóre rysy, głównie pionowe przechodzą na konstrukcję muru lecz nie przez całą grubość ściany, od środka budynku spękania są niewidoczne i nie zagrażają konstrukcji dachu. W ocenie stwierdzono też, że około 1995r. wykonano konstrukcję stalową podtrzymującą strop i odciążający ścianę oraz że przez to spękania ustabilizowały się. Ocena zawierała także stwierdzenie, że stan techniczny ściany nie zagraża bezpieczeństwu budynku i ludzi, oraz zalecenia co do celowości odbicia i otynkowania ściany tynkiem cementowo – wapiennym, w przypadku odkrycia spękań ściany – założenie klamer stalowych i zamontowanie rynien celem odprowadzenia wody deszczowej poza obręb budynku, na własny teren. W związku z tą oceną PINB, decyzją z dnia [...].05.2007r., nr [...] nakazał S.M. odbić tynk i otynkować przedmiotową ścianę Co do zamontowania rynien organ uznał, że o uregulowanie tej kwestii strony mogą ubiegać się przed sądem powszechnym. Organ stwierdził też, że do budynku chlewni nie stosuje się, na podstawie § 330 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż został on wybudowany legalnie w latach 1907-1910. Decyzją z dnia [...].06.2007r., nr [...] WWINB w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 28.12.2007r. S.M. poinformował organ o wykonaniu robót budowlanych, których dotyczyła decyzja PINB z dnia [...].05.2007r. tj o skuciu i otynkowaniu ściany, założeniu klamer budowlanych na pęknięciach a nadto o o zdjęciu starych gąsiorów z dachu i założeniu nowych. Na skutej skargi R.S. na decyzję WWINB z dnia [...].06.2007r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20.12.2007r. w sprawie II SA/Po 396/07 uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd podkreślił, że organ w żaden sposób nie ocenił złożonej przez S.M. oceny technicznej, nie wyjaśnił dlaczego dał je wiarę mimo, iż skarżący kwestionował jej wartość dowodową. Przy ponownym rozpoznaniu organ (WWINB) uchylił decyzję organu I instancji (decyzję PINB z dnia [...].05.2007r.), nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W dniu [...].06.2008r. PINB w G wydał decyzję nr [...], w której nakazał S.M. przedstawić ekspertyzę techniczną dotyczącą całego budynku chlewni, wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, oraz postanowieniem z dnia [...].06.2008r. nakazał mu przedstawić ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia eternitowego zawierającego azbest, znajdującego się na budynku chlewni. Postanowienie to, co do złożenia ekspertyzy, zostało utrzymane w mocy postanowieniem WWINB w Poznaniu z dnia [...]07.2008r., nr [...]. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18marca 2009r., sygn. Akt IISA/Po 711/08 uchylił to postanowienie uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a więc ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać w ramach własnych kompetencji w swoim zakresie, co wynika z art. 81 ust. 1 lit. c prawa budowlanego. Sąd podniósł także, że obowiązki jakie nakłada na stronę art. 81c ust. 2 prawa budowlanego powinien być wykorzystywany wyjątkowo kiedy organ mimo posiadanej wiedzy i środków nie jest w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, a środek w postaci nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy nie może być nadużywany. Następnie WWINB w Poznaniu postanowieniem z dnia [...].07.2009r., nr [...] uchylił postanowienie PINB w G z dnia [...].06.2008r. dotyczące obowiązku przedstawienia ekspertyzy. W uzasadnieniu tej decyzji WWINB stwierdził, że nie jest wykluczone, że aktualny stan techniczny budynku chlewni, po wykonanych przez S.M. robotach – nie budzi już wątpliwości, nakazał więc sprawdzenie aktualnego stanu faktycznego budynku. W dniu 8.października 2009r. pracownicy PINB w G przeprowadzili kontrolę przedmiotowej chlewni, podczas której nie stwierdzili aby stan techniczny budynku budził wątpliwości, stwierdzili natomiast, że jest on w odpowiednim stanie technicznym i nie występuje zagrożenie dla ludzi i mienia oraz, że woda opadowa z dachu nadal spływa na działkę nr [...] (skarżącego). W dniu 29.10.2009r. S.M. przedstawił w organie ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest sporządzony w tym samym dniu przez J.J.. Z oceny wynika, że budynek otrzymał 55 punktów, co oznacza, że ocena wymagana jest w okresie do jednego roku. W związku z powyższym organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy o czym była mowa wyżej. Organ odwoławczy podniósł, że obecnie postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem kontrola organu nie stwierdziła aby stan techniczny budynku chlewni budził zastrzeżenia oraz, że nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. Powtórzył również, że w tym przypadku nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002r. W skardze R.S. podniósł, że WWINB nie rozwiązał wszystkich spornych kwestii, odnośnie których toczyło się postępowanie administracyjne. Nie został mianowicie rozwiązany problem spływających na jego działkę wód opadowych, spadającego z dachu śniegu, spadających sopli lodu i śmieci wlatujących na jego działkę z otworów wentylacyjnych chlewni. Poniósł też, że ściana sąsiadująca z jego działką niedługo po otynkowaniu zaczęła pękać i tynk jest odparzony. Skarżący kwestionował twierdzenia oceny technicznej J. J zarówno co do stanu technicznego ściany chlewni jak i ocenę techniczną pokrycia eternitowego dachu tego budynku – stwierdzając, iż wnioski biegłego są częściowo bezpodstawne ( co do zalanych betonem fundamentów) i nieuzasadnione a także nierzetelne (jeżeli chodzi o ocenę możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest) ponieważ J, J nie zwrócił uwagi, że poddasze chlewni jest użytkowane a więc do oceny dochodzą dodatkowe punkty co może mieć wpływ na wynik oceny. Skarżący podnosił też, że S.M. złożył dopiero dwie oceny w tym temacie, a powinien robić to co roku, a także że z powodu wód opadowych (deszczu i śniegu) nie może w pełni korzystać ze swojej nieruchomości, bo grunt jest rozmiękczony lub leżą na nim hałdy śniegu, spadającego z dachu chlewni. Uniemożliwia mu to manewrowanie samochodem na terenie działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.ps.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego – Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 20.02.2006r. w sprawie złego stanu technicznego ściany chlewni S.M., stojącej bezpośrednio w granicy jego działki oraz w związku z zagrożeniem jakie stwarza ten stan budynku dla jego mienia i rodziny. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny natury prawnej lub faktycznej, ze względu na podmiot postępowania lub jego przedmiot, stało się bezprzedmiotowe. Ma to miejsce szczególnie wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Istotne jest, aby organ oceniając przesłanki bezprzedmiotowości postępowania ocenił sprawę wyłącznie w aspekcie zbędności rozstrzygania jej co do istoty. Wynik tego postępowania nie może mieć jednak charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Wobec tych stwierdzeń nie ma podstawy prawnej w kodeksie postępowania administracyjnego do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której istnieje co najmniej jedna strona zainteresowana wynikiem merytorycznym ( por. wyrok NSA z 18.04.1995r., sygn. SA/Łd 2424/94 ONSAn1996/2/80, w którym stwierdzono, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; zob. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska i A. Wróbel wyd. LEX a Wolter Kluwer, W-wa 2009 str. 521). Należy zwrócić uwagę, że pojęcia "bezprzedmiotowość żądania" i "bezzasadność żądania" strony nie są pojęciami tożsamymi. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ byłoby to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, nie zaszły bowiem okoliczności, które czyniły wydanie decyzji administracyjnej zbędnym. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłaszanego przez skarżącego nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W toku całego postępowania skarżący konsekwentnie podtrzymywał między innymi swój wniosek odnośnie uregulowania problemu wód opadowych i śniegu zalegającego na jego posesji, a spływającego z przedmiotowej chlewni S.M. a także złego, mimo remontu, stanu technicznego ściany budynku chlewni przylegającej do granicy jego nieruchomości jak również zagrożenia zawaleniem się budynku. Ocena tego stanu technicznego uwidoczniona w protokole pokontrolnym pracowników PINB z dnia 8 października 2009r. ( k. 38 tom 2 akt. adm.) jest bardzo krótka i ogólnikowa, nie wiadomo na jakiej podstawie wysunięto wniosek o dobrym stanie technicznym ściany chlewni, czy były przeprowadzone jakieś pomiary, szczegółowe badania, czy też dokonano tylko ogólnej wizji obiektu i sfotografowano go. Ponadto z protokołu nie wynika, kto oprócz Z.B. brał udział w kontroli ( jest tylko imię drugiej osoby), brak też określenia jakie uprawnienia lub zawody mają członkowie kontrolujący budynek chlewni w tym dniu, co pozwoliłoby ocenić ich kompetencje i zdolność do wydania profesjonalnej oceny stanu technicznego obiektu i czy stan ten stwarza zagrożenie dla ludzi imienia jak to podnosi skarżący. Organ nie rozstrzygnął w ogóle sprawy rynien i rur spustowych ( decyzją ostateczną, gdyż dwie w tym temacie były uchylone) i nie rozważył możliwości urządzenia ich bez zajmowania nieruchomości skarżącego (przy czym nie chodzi tu o czasowe zajęcie części działki niezbędnej na czas wykonywania robót). Reasumując, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie ,skoro sprawa istnieje, istnieje jej przedmiot oraz osoba, która domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Brak było przesłanek do umorzenia postępowania, nawet gdy żądanie skarżącego było ewentualnie, w pewnym zakresie, (jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne) nieuzasadnione. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.