IV SA/Po 283/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi "S. sp. z o. o." sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 września 2024 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej "S. sp. z o. o." sp. k. z siedzibą w P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2025 r. [...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania spółki pod firmą S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Skarżącą", "Spółką" lub "Inwestorem"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2024 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (znak [...]). Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 24 maja 2023 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w P. na działce nr ewid. [...] i [...] (ark. 26, obręb W.). Pismem z 19 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Jednocześnie postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Zawiadomieniem z 20 lutego 2024 r. organ I instancji, stosownie do art. 79a k.p.a., poinformował Inwestora, że zebrany na dzień wysłania zawiadomienia materiał dowodowy wskazuje, że nie zostały usunięte wszystkie nieprawidłowości w złożonej dokumentacji wyszczególnione w ww. postanowieniu, co może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. W związku z tym poinformował szczegółowo o zakresie wymaganego uzupełnienia materiału dowodowego, w tym o konieczności doprowadzenia złożonych projektów do zgodności z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...]" w P. (dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan") w zakresie m.in. § 15 ust. 2 pkt 7 Planu, zgodnie z którym ustala się wysokość budynków nie większą niż 80 m n.p.m. i nie więcej niż 4 kondygnacje nadziemne, przy czym czwarta kondygnacja o powierzchni nie większej niż 500 m2 – gdyż, w ocenie Starosty, z przedłożonego projektu wynika, że warunki te, w świetle definicji legalnej "kondygnacji podziemnej" zawartej w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MI") nie zostaną spełnione. Dlatego w celu wykazania spełnienia tego warunku należy, według organu I instancji, uzupełnić część rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego o analizę poziomu terenu istniejącego, przylegającego do ścian budynku i zagłębienia kondygnacji oznaczonej jako poziom "-1", i poparcia jej odpowiednimi rysunkami i obliczeniami. Przy piśmie z 29 lipca 2024 r. pełnomocnik Inwestora przekazał skorygowany wniosek o pozwolenie na budowę wraz ze skorygowanym projektem budowlanym, a także dołączył pisemne wyjaśnienia, w ramach których – w odniesieniu do ww. warunku zgodności projektowanej inwestycji z § 15 ust. 2 pkt 7 Planu miejscowego – Inwestor nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż warunek ten nie został spełniony oraz stwierdził, że przedstawione w projekcie przekroje i elewacje jednoznacznie określają poziom terenu istniejącego i projektowanego, i usytuowanie kondygnacji względem tych poziomów. Przywołaną na wstępie decyzją z 6.9.2024 r. Prezydent Miasta odmówił Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz likwidację kabla nn 0,4 kV od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...]; inwestycja na terenie części działek nr [...] i [...] (ark. 26, obr. W. ) przy ul. [...] w P. – wyjaśniając w uzasadnieniu, że Inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 19.6.2023 r. Zdaniem organu I instancji z przedstawionych przekrojów i elewacji projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że zaprojektowany w istniejącym terenie obiekt jest tak zlokalizowany w stosunku do istniejących rzędnych terenu, że stanowi bryłę o pięciu kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej. Od strony ulicy [...] w bryle widoczne są cztery kondygnacje nadziemne, natomiast od strony rzeki [...] – pięć kondygnacji niezagłębionych poniżej poziomu terenu. Organ I instancji podkreślił, że w celu wykazania, iż kondygnacja określona w projekcie jako -1 jest kondygnacją podziemną, wezwano Inwestora o analizę poziomu terenu istniejącego przylegającego do ścian budynku, popartą odpowiednimi rysunkami i obliczeniami, czego Inwestor nie uczynił i nie uzupełnił analizy o stosowne wyliczenia, jaki procent kondygnacji w świetle jest zagłębiony poniżej poziomu terenu. Inwestor skupił się na wykazaniu, jak poszczególne "ściany zewnętrzne kondygnacji" są zagłębione w przeprojektowanym terenie. W efekcie Prezydent Miasta – wziąwszy pod uwagę, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, jest terenem nietypowym, charakteryzującym się dużą różnicą poziomu i rodzącym spore wyzwanie projektowe – ocenił zaprojektowane rozwiązanie, zmieniające znacznie ukształtowanie terenu istniejącego, za niezgodne z ustaleniami § 15 ust. 2 pkt 7 Planu. Zdaniem organu budynek będzie posiadał pięć kondygnacji nadziemnych, co zalicza go do kategorii budynków średniowysokich. Zgodnie zaś z § 12 1 pkt 2 rozporządzenia dot. dróg pożarowych do takiego budynku należy zapewnić drogę pożarową, która nie została zaprojektowana. Wprawdzie projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. p.poż., ale w oparciu o wskazaną w projekcie liczbę kondygnacji nadziemnych (tj. 4), co nie spełnia definicji z rozporządzenia MI. Ponadto organ I instancji wytknął, że na terenie inwestycji zlokalizowana jest infrastruktura – sieć elektroenergetyczna – kolidująca z planowaną inwestycją. Inwestor, pomimo uprzedniego wezwania, nie przedstawił zaświadczenia organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku sprzeciwu do zgłoszenia robót polegających na usunięcie tej kolizji (budowie sieci), a jedynie przedłożył pieczątkę potwierdzającą uzgodnienie z E. projektu usunięcia kolizji oraz skorygował wniosek, wskazując, że inwestycja obejmuje także "likwidację kabla nn 0,4 kV". W odwołaniu z 23 września 2024 r. od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Spółka, reprezentowana przez ad J zarzuciła "naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej", tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz wskazała, że organ I instancji pominął wyjaśnienia Inwestora i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, czym dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uzupełniając odwołanie – pismem z 31 października 2024 r. – pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie [numeracja zarzutów wg uzasadnienia zaskarżonej decyzji]: a) art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 p.b. – przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przedłożony przez Spółkę projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b., w sytuacji gdy przedmiotowy projekt jest zgodny z obowiązującym Planem miejscowym, b) art. 35 ust. 4 p.b. – przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy zostały spełnione wszelkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b., c) art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, przejawiające się w: - niewystarczającym uzasadnieniu decyzji organu I instancji, przez niepodanie przesłanek, jakimi kierował się organ odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę, - nieprzedstawieniu w uzasadnieniu decyzji toku rozumowania organu, który oparł swoje stanowisko co do rzekomej niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego jedynie na podstawie subiektywnych założeń, - nieodniesieniu się do wyjaśnień podniesionych przez Inwestora w toku postępowania, w piśmie z 29.7.2024 r., d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez wydanie decyzji odmownej, pomimo że organ I instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący, nie wyjaśnił i nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy; e) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP – przez ich niezastosowanie i ograniczenie prawa własności Inwestora, polegające na wadliwym uznaniu, iż inwestycja jest niezgodna z postanowieniami Planu, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego (sprzecznego z prawem) ograniczenia prawa własności, f) art. 8 § 2 k.p.a. – przez wydanie decyzji negatywnej dla wnioskowanej inwestycji, pomimo że w identycznym stanie faktycznym decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody (znak: [...]), którą zatwierdzono projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w P. (działka nr [...] część, ark. 26, obręb W.) wraz z usunięciem kolizji z linią napowietrzną nn-0,4 kV wraz z przyłączami napowietrznymi i kablowymi. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 6.9.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 17.1.2025 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma właściwe ustalenie liczby kondygnacji w projektowanym budynku. Przywoławszy definicje legalne "kondygnacji" i "kondygnacji podziemnej" z § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia MI oraz fakt zmiany tej ostatniej definicji z dniem 1 stycznia 2018 r. – polegającej na zastąpieniu fragmentu: "zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu" na: "zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, co najmniej w połowie jej wysokości w świetle" – Wojewoda stwierdził, że w konsekwencji wyeliminowano wymóg, aby kondygnację uznać za podziemną jedynie wówczas, gdy ze wszystkich stron jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Tym samym dla ustalenia, że mamy do czynienia z kondygnacją podziemną, wystarcza stwierdzenie, że jest ona zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości, bez konkretyzacji, w jakim zakresie (z ilu stron budynku zagłębienie ścian przekracza 50% ich całkowitej powierzchni). Następnie, odwoławszy się do definicji legalnej z § 3 pkt 15 rozporządzenia MI, organ II instancji zaznaczył, że przez "poziom terenu" należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej, co z uwagi na projektowane rozwiązania architektoniczne może wiązać się z podwyższeniem terenu działki Inwestora. Dalej organ II instancji podkreślił, że obowiązujący Plan miejscowy dla omawianego terenu reguluje kwestię wysokości zabudowy dwoma parametrami, gdyż zgodnie z jego § 15 ust. 2 pkt 7 na terenie 2MW/U ustala się wysokość budynków nie większą niż 80 m n.p.m. i nie więcej niż 4 kondygnacje nadziemne (przy czym czwarta kondygnacja o powierzchni nie większej niż 500 m2). Jednocześnie w § 4 ust. 5 lit. a Planu dopuszczono lokalizację kondygnacji podziemnych na terenach MW, MW/U, KDWpp, w tym również poza wyznaczonymi na rysunku Planu liniami zabudowy. W ocenie Wojewody określenie w Planie miejscowym na omawianym terenie wysokości mierzonej w m n.p.m. (na innych terenach wysokość określona została w metrach oraz liczbach kondygnacji) sugeruje, że uchwałodawca, licząc się ze zróżnicowaniem tego terenu, przewidywał, iż będą na nim dokonywane zmiany w jego ukształtowaniu. Wartości ustanowionej w m n.p.m. nie zmieni bowiem ani podwyższenie, ani obniżenie terenu. Zasadnicze znaczenie ma także fakt, że w Planie nie wprowadzono zakazu dokonywania takich zmian. W ocenie Wojewody dla właściwego ustalenia, czy kondygnacja określona w projekcie jako "-1" jest kondygnacją podziemną czy nadziemną konieczne jest dokonanie analizy stwierdzającej, że kondygnacja ta jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Do uzupełnienia dokumentacji o taką analizę Inwestor został zobowiązany przez Prezydenta Miasta, lecz nie poczynił w tej kwestii żadnych starań, wyjaśniając jedynie, że przedstawione w projekcie przekroje i elewacje jednoznacznie określają poziom terenu istniejącego i projektowanego, i usytuowanie kondygnacji względem tych poziomów, nie dołączył jednak żadnej dokumentacji wyjaśniającej te kwestie (także do odwołania). Niewywiązanie się z obowiązku przedstawienia przez Inwestora analiz i wyliczeń przemawiających za uznaniem kondygnacji "-1" jako kondygnacji podziemnej powoduje, że organ I instancji kwestię tą ocenił na podstawie zebranego materiału dowodowego. Wojewoda stwierdził, że rozpatrując przekazany wraz z odwołaniem materiał dowodowy również nie jest w stanie przychylić się do twierdzenia Inwestora odnośnie do kondygnacji "-1". Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wbrew twierdzeniom Inwestora, nie wynika bezspornie, że kondygnacja "-1" jest kondygnacją podziemną. Wyłącznie na podstawie projektu zagospodarowania terenu organ nie jest w stanie dokonać analizy liczby kondygnacji projektowanego budynku. W tym celu konieczna jest weryfikacja części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego, co również nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że kondygnacja "-1" jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Istotne znaczenia ma tu zarówno ukształtowanie terenu – pochylenie terenu w kierunku południowo-wschodnim – jak i kształt budynku (litery "L"). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., Wojewoda wyjaśnił, że do takiego naruszenia nie doszło, gdyż w przywołanej przez Inwestora, zakończonej sprawie znak: [...] był inny stan faktyczny. Przede wszystkim Inwestor przedłożył w niej analizę wykazującą rozkład kondygnacji projektowanego budynku w stosunku do przylegającego do niego terenu. Ponadto większe było zróżnicowanie terenu, w niniejszej sprawie różnica wysokości wynosi 3,1 m, a w zakończonej sprawie było to ok. 7 m. Inny był także kształt budynku i jego osadzenie w terenie. A skoro w niniejszej sprawie Inwestor nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że kondygnację -1 należy uznać za kondygnację podziemną, to w ocenie Wojewody właściwie Prezydent Miasta wskazał, że w tej sprawie dojdzie nie tylko do naruszenia ustaleń Planu miejscowego (w zakresie liczby kondygnacji), ale także do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie dot. dróg przeciwpożarowych. Odnosząc się natomiast do wytkniętego w decyzji organu I instancji nieprzedłożenia przez Inwestora zaświadczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku sprzeciwu na usunięcie kolizji z infrastrukturą techniczną, która istnieje na nieruchomości inwestycyjnej, Wojewoda ocenił, że nie jest błędem akceptacja usunięcia kolizji w ramach niniejszego postępowania. Wobec czego argument ten nie powinien leżeć u podstaw decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Pozostałe zarzuty odwołania, zdaniem organu II instancji, nie mają wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Spółka zasadniczo powtórzyła zarzuty i argumentację odwołania oraz pisma je uzupełniającego – "zastępując" wszakże zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zamiast jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – a ponadto wytknęła naruszenia: - art. 6 i art. 7 k.p.a. – przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności te zostały wyjaśnione prawidłowo, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i naruszenie zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; oparcie rozstrzygnięcia na domysłach i przypuszczeniach. Z powołaniem się na te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Do skargi załączono – jakoby "ponownie" – "Analizę kondygnacji -1 w kontekście zakresu przebiegu ścian zewnętrznych poniżej i powyżej przylegającego terenu" autorstwa mgr inż. arch. J. Ł. (brak daty sporządzenia; dalej jako "Analiza"), podnosząc w uzasadnieniu skargi, że "gdyby Wojewoda prawidłowo wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku skrupulatnego zebrania, a kolejno rzetelnego badania materiału dowodowego w razie zaistniałych wątpliwości mógł skorzystać z instrumentu prawnego zawartego w art. 50 § 1 Kpa i wezwać Inwestora do złożenia wyjaśnień w powyższej kwestii, bądź niezwłocznego przedłożenia dokumentacji, na którą ów się powołuje. Dokumentacja ta była bowiem sporządzona i mogła być w każdej chwili okazana organowi II instancji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do faktu załączenia do skargi Analizy, stwierdził, że to utwierdziło tylko organ w przekonaniu, iż zagadnienie zaliczenia kondygnacji "-1" do podziemnej nie było jednoznaczne, skoro projektant w Analizie wykazał, że tylko 51% kondygnacji znajduje się w połowie wysokości ściany poniżej powierzchni terenu. Jednocześnie Wojewoda zastrzegł, że Analiza nie była przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody przedłożenie nowego dowodu w sprawie na etapie skargi nie może stanowić o okoliczności przemawiającej za zmianą podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ – po pierwsze – nie stanowi to elementu projektu budowlanego, a po drugie, przedłożone obliczenia i rysunki odnoszą się do obrysu terenu przy ścianie budynku i nie ukazują jak teren przebiega pod płaszczyzną całej kondygnacji. W takich okolicznościach sprawy Wojewoda nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. pełnomocnik Wojewody, r. Ś., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że wzmiankowana w pismach Inwestora oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody decyzja tego organu z 24 lipca 2024 r. nr [...] (której wydruk pełnomocnik złożył do akt na rozprawie) dotycząca inwestycji budowanej w sąsiedztwie – mocą której Wojewoda uchylił odmowną decyzję Prezydenta Miasta i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego – została wydana w innym stanie faktycznym. Przede wszystkim w tamtej sprawie Inwestor przedłożył niezbędną analizę wykazującą rozkład kondygnacji w stosunku do przylegającego terenu. Pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że organ II instancji, inaczej niż Prezydent Miasta, interpretuje definicję kondygnacji podziemnej w tym sensie, iż uważa, że poziom terenu, o którym mowa w tej definicji, to poziom określony w projekcie architektoniczno-budowlanym, niekoniecznie aktualnie istniejący, co oznacza, że dopuszczalna jest obiektywnie uzasadniona zmiana ukształtowania, w tym podwyższenie terenu w ramach robót budowlanych. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że na podstawie przedłożonych dotychczas przez Inwestora dokumentów, w tym załączonej do skargi Analizy, nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest to kondygnacja podziemna. Niewykluczone, że kondygnacja "-1" jest kondygnacją podziemną, ale ta okoliczność, wbrew nałożonemu na Inwestora obowiązkowi, nie została przez niego wykazana. Jest to więc sytuacja odmienna, od tej, z jaką mieliśmy do czynienia w ww. sprawie (znak: [...]), gdzie projekt został uzupełniony o niezbędną, czytelną analizę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 17.1.2025 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6.9.2024 r. nr [...] o odmowie pozwolenia na budowę ([...]) dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie części działek nr ewid. [...] i [...] (ark. 26, obr. W. ) oraz likwidację kabla nn 0,4 kV od granicy działki nr ewid [...] do granicy działki nr ewid.[...] Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm., w skrócie "p.b."), na czele z jej art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3. W myśl tych przepisów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji stwierdziły niezgodność przedłożonego przez Inwestora projektu z ustaleniem § 15 ust. 2 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 26.7.2022 r. poz. 5600; w skrócie jako "Plan miejscowy" lub "Plan"), w myśl którego w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 2MW/U ustala się wysokość budynków nie większą niż 80 m n.p.m. i nie więcej niż 4 kondygnacje nadziemne, przy czym czwarta kondygnacja o powierzchni nie większej niż 500 m2. Bez wątpienia istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy zaprojektowany budynek ma rzeczywiście 4 kondygnacje nadziemne i 2 podziemne – jak podano w projekcie – czy może jednak kondygnacja oznaczona jako "-1" nie spełnia wymagań stawianych przez przepisy prawa kondygnacji podziemnej. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia tej kwestii należy dokonywać, opierając się na definicji legalnej zamieszczonej w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w świetle której "kondygnacja podziemna" to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela sposób interpretacji tej definicji oraz jego uzasadnienie przedstawione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na rozprawie. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Wojewody, że dla ustalenia, iż mamy do czynienia z kondygnacją podziemną, wystarcza stwierdzenie, że jest ona zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości, bez konkretyzacji w jakim zakresie (z ilu stron budynku zagłębienie ścian przekracza 50% ich całkowitej powierzchni), przy czym przez "poziom terenu" należy w tym przypadku rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej, co z uwagi na rozwiązania architektoniczne w projekcie może wiązać się z podwyższeniem terenu działki Inwestora. To stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji następnie podtrzymał i rozwinął pełnomocnik Wojewody na rozprawie, stwierdzając, że organ II instancji inaczej niż Prezydent Miasta interpretuje definicję "kondygnacji podziemnej", gdyż uważa, że poziom terenu, o którym mowa w tej definicji, to poziom określony w projekcie architektoniczno-budowlanym – niekoniecznie aktualnie istniejący – co oznacza, że dopuszczalna jest obiektywnie uzasadniona zmiana ukształtowania terenu, w tym jego podwyższenie w ramach robót budowlanych. Ponadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wywiódł, że określenie w Planie miejscowym na omawianym terenie (2MW/U) wysokości mierzonej w metrach n.p.m. sugeruje, że uchwałodawca lokalny, licząc się ze zróżnicowaniem wysokościowym tego terenu, przewidywał, iż będą na nim dokonywane zmiany w jego ukształtowaniu. Wartości ustanowionej w m n.p.m. nie zmieni bowiem ani podwyższenie, ani obniżenie terenu. Zasadnicze znaczenie ma także fakt, że w Planie nie wprowadzono zakazu dokonywania takich zmian. Wypada w tym miejscu zauważyć, że również w doktrynie zostało wyrażone ostrożnie stanowisko zbieżne z przyjętym w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę i akceptowanym przez Sąd w niniejszym składzie – cyt.: "Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym, ze względu na podstawową zasadę Prawa budowlanego, czyli zasadę wolności zabudowy, nawet sztuczne nasypanie ziemi z jednej strony budynku powinno umożliwić uznanie jego najniższej kondygnacji (przy założeniu braku piwnic) za podziemną" (tak M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 6 do § 3). Aby zapobiec ewentualnym nadużyciom, należy wszakże zastrzec, że takie projektowane "nadsypanie" powinno mieć w każdym przypadku swe obiektywne uzasadnienie. W tym kontekście zwraca uwagę okoliczność podniesiona przez Inwestora w uzupełnieniu odwołania (s. 4) oraz w skardze (s. 8) – która powinna zostać zweryfikowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej – że w kontrolowanej sprawie "«obsypanie», o którym pisze organ [I instancji] wynika ze stosowania się do przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, między innymi warunków technicznych dla dróg". Ostatecznie jednak Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podkreślając tę okoliczność, że Inwestor nie przedstawił analizy w kwestii uznania spornej kondygnacji za podziemną – obowiązek przedstawienia której został na niego nałożony w pkt 1 lit. h postanowienia Prezydenta Miasta z 19.6.2023 r., wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., i powtórzony w pkt 1 lit. b zawiadomienia z 20.3.2024 r., w którym doprecyzowano, że "należy uzupełnić część rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego o analizę poziomu terenu i s t n i e j ą c e g o [podkr. Sądu] przylegającego do ścian budynku i zagłębienia kondygnacji oznaczonej jako poziom -1. Analizę poprzeć odpowiednimi rysunkami i obliczeniami". Najwyraźniej więc uszło uwagi Wojewody, że przyjęty przez niego sposób rozumienia pojęcia "poziomu terenu" i w konsekwencji "kondygnacji podziemnej" odbiegał od zaprezentowanego przez Prezydenta Miasta. Jak bowiem wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji: "W przedstawionym projekcie inwestor zmienia ukształtowanie pierwotnego terenu, poprzez jego nadsypanie. Ważnym argumentem dla oceny, czy sporna kondygnacja jest kondygnacją podziemną, stało się odniesienie projektowanej zabudowy do rzędnej terenu istniejącego, a nie terenu przemodelowanego przez projektanta. Określenie w planie miejscowym parametrów zabudowy, w tym liczby kondygnacji budynków, nawiązuje do parametrów zarówno obiektów już istniejących, jak i uwarunkowań terenowych, w tym poziomu istniejącego terenu. W uzasadnieniu do uchwały (ust. 8) jest napisane: «Ponadto z uwagi na możliwe lub konieczne prace budowlane na tak zróżnicowanym wysokościowo terenie nie określa się w planie zasad dotyczących niwelacji terenu». Zgodnie z tym zapisem można przyjąć, że plan dopuszcza usunięcie nadmiaru ziemi oraz uzupełnienie jej braków, natomiast z uzasadnienia nie wynika, że dopuszcza nawożenie ziemi czy też nadsypywanie i nie ustala w tym zakresie żadnych parametrów. [...] W celu wykazania, że określona w projekcie kondygnacja jako «-1» jest kondygnacją podziemną organ wezwał inwestora o analizę poziomu terenu istniejącego przylegającego do ścian budynku, popartą odpowiednimi rysunkami i obliczeniami. Odpowiadając na powyższe, w projekcie wskazano jedynie istniejący i projektowany poziom terenu, a w piśmie z dnia 29.07.2024 r. inwestor wskazał tylko, iż nie zgadza się ze stanowiskiem tut. organu". Wypada zatem w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że postanowienie wydane – tak jak w kontrolowanej sprawie postanowienie z 19.6.2023 r. – na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA: z 11.1.2024 r., II SA/Po 745/23; z 13.10.2022 r. II SA/Po 499/22; z 8.1.2024 r., II SA/Ol 1083/23; z 2.1.2024 r., II SA/Kr 852/23; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ II instancji błędnie zatem skupił się na kwestii nieprzedłożenia przez Inwestora dokumentacji (analizy) zażądanej przez organ I instancji, podczas gdy Inwestor kwestionował co do zasady błędne, jego zdaniem, zobowiązanie nałożone postanowieniem z 19.6.2023 r., a powtórzone w zawiadomieniu z 20.3.2024 r., do przedłożenia analizy poziomu terenu "istniejącego", zamiast "projektowanego". Wynika to dostatecznie jasno z pisma uzupełniającego odwołanie Spółki, w którym podniesiono, że prawidłowe określenie wysokości budynku wymaga przyjęcia prawidłowej rzędnej terenu jako przyjętej w projekcie w danym miejscu, a nie rzędnej naturalnej terenu. Zatem jeśli projekt przewiduje podwyższenie terenu, to nasypanie terenu ustanawia nową rzędną, która będzie stanowić podstawę ustalenia wysokości budynku. Z żadnych przepisów prawa ani ustaleń Planu miejscowego nie wynika zakaz wykonywania nasypów, co jest powszechnie stosowaną metodą inżynierską służącą prawidłowej realizacji inwestycji. Kwestia ta ma znaczenie dla oceny kondygnacji podziemnej, jako w znacznej części zagłębionej poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sporawy pokazuje, że dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Skarżący miał możliwość dowiedzieć się, że organ II instancji nie podzielił sposobów rozumienia pojęć: "poziomu terenu" i "kondygnacji podziemnej", przyjętych przez Prezydenta Miasta, także w postanowieniu z 19.6 2023 r. W konsekwencji Inwestor dopiero do skargi dołączył Analizę. Sąd nie był jednak władny przeprowadzić dowodu z niej ani ocenić jej prawidłowości, a to z następujących względów: - w utrwalonym orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że "podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu" (zob. wyrok NSA z 30.8.2024 r., I GSK 1294/23); - abstrahując w tym miejscu od faktu, że Skarżący formalnie nie zgłosił wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z załączonej do skargi Analizy, należy zauważyć, że byłby to dowód przed sądem administracyjnym niedopuszczalny. Albowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów. Zarazem "dokumentem" w rozumieniu tego przepisu, mogącym stanowić przedmiot dowodu przed sądem administracyjnym, nie jest pisemne opracowanie dotyczące w istocie – tak jak przedłożona Analiza – wiadomości specjalnych (tu: techniczno-budowlanych). Tego rodzaju opracowanie (ekspertyza) zbliża się swym charakterem do dowodu z opinii biegłego i jako takie nie może stanowić przedmiotu dowodu uzupełniającego przeprowadzanego przez sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19.4.2023 r., II OSK 2867/21). Mimo to, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nieprawidłowo rozpoznał sprawę z odwołania Inwestora. Podzielając bowiem jego ocenę materialnoprawną w kwestii dopuszczalności przyjęcia projektowanej, a niekoniecznie istniejącej, rzędnej terenu dla kwalifikacji danej kondygnacji jako podziemnej – odmienną od wyrażonej przez organ I instancji, która zdeterminowała treść zobowiązania z pkt 1 lit. h postanowienia z 19.6.2023 r. – zasadniczo ograniczył się tylko do weryfikacji kwestii formalnoprawnej, czy mianowicie Inwestor przedłożył dokumentację zażądaną przez Prezydenta Miasta. Tymczasem Wojewoda w pierwszej kolejności powinien był ocenić, czy samo to żądanie było prawidłowo sformułowane, a co za tym idzie: skuteczne – czego błędnie nie uczynił, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy obu instancji niewłaściwie, bo co najmniej przedwcześnie, zastosowały przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżąca koszt wpisu w wysokości 500 zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji architektoniczno-budowlanej, mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a., uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku, i w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające. W szczególności ponownie wezwie Inwestora o przedstawienie brakującej analizy spełniania przez kondygnację "-1" przesłanek uznania za kondygnacje podziemną, na tle odnośnych definicji legalnych, rozumianych tym razem wszakże w sposób przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaakceptowany w niniejszym wyroku.