IV SA/Po 284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant: sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/D. Rzyminiak-Owczarczak MW Decyzją Nr [...] z dnia [...] znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o nie stwierdzeniu u skarżącego A. K. choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dBA w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Rozstrzygnięcie to organ oparł na przepisach art. 104 §1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami), powołując się także na poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż rozstrzygniecie podjęto na podstawie orzeczeń lekarskich Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], w których nie stwierdzono istnienia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ wskazał, iż w pierwszym orzeczeniu stwierdzono, iż niedosłuch ma w tym przypadku lokalizację pozaślimakową, a występująca głuchota może mieć związek ze współistniejącym ciśnieniem tętniczym i cukrzycą, natomiast Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w swoim orzeczeniu stwierdził, iż stwierdzone zmiany nie mogą być uznane za uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem, a wśród przyczyn stwierdzonego ubytku słuchu należy uwzględnić choroby ogólnoustrojowe, takie jak nadciśnienie i cukrzyca. Dokonując oceny narażenia zawodowego podczas zatrudnienia strony od dnia [...] października 1991 r. do chwili obecnej na stanowisku montera- spawacza gazowego Zakładzie C. SA organ wskazał, iż z dochodzenia epidemiologicznego wynika, że na stanowisku pracy strony nie występowało narażenie na hałas o poziomach stwarzających ryzyko urazu akustycznego. Składając odwołanie od powyższej decyzji A. K. nie zgodził się z uznaniem, iż nie pracował w warunkach narażenia na hałas powyżej dopuszczalnych norm. Odwołujący się wyjaśnił, iż wykonywał prace wielozadaniową, bowiem podczas spawania wykonywane jest także kucie i wiercenie, przy użyciu sprzętu pracującego bardzo głośno, jak młoty udarowe, wiertarki, szlifierki kątowe. Wyjaśnił także, iż do momentu wszczęcia postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej w jego zakładzie pracownicy nie otrzymywali żadnej ochrony przed hałasem i dopiero wszczęcie postępowania w jego sprawie spowodowało, że na jego stanowisku pracy konieczne jest używanie nauszników ochronnych. Zdaniem strony przez cały okres pracy na tym stanowisku nie były wykonywane pomiary hałasu, podczas gdy w zaświadczeniach lekarskich o zdolności do pracy od 2000 roku była zaznaczana praca w hałasie, a dopiero z chwilą zmiany zakładu medycyny pracy w 2000 roku został skierowany na badanie słuchu. Wyjaśnił także, iż przeprowadzony przez organ pomiar hałasu nie był wykonany na jego stanowisku pracy, bowiem badania były wykonane w warsztacie o dużej kubaturze i wysokości, podczas jego nieobecności w pracy, stąd nie miał możliwości interwencji, a od Inspektora Sanitarnego uzyskał informację, że ponowne badania może zrobić na własny koszt. Strona nie zgodziła się także ze stwierdzeniem, iż niedosłuch spowodowany jest cukrzyca i nadciśnieniem tętniczym. Zdaniem strony przeciwwskazania do pracy w hałasie były już w 2000 roku, a badania na poziom cukru wykonane zostały w 2001 roku i wykazały wówczas cukier na poziomie 96, poziom ten wzrósł na krótko w 2002 roku i szybko się unormował. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, jako podstawę rozstrzygnięcia powołując art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż stanowisko pracy skarżącego zaliczono do grupy stanowisk, w której wg oceny specjalisty ds. bhp zakładu pracy oraz organu I instancji nie było narażenia na hałas ponadnormatywny, co potwierdza wynik badania przeprowadzonego podczas dochodzenia epidemiologicznego, gdzie poziom ekspozycji na hałas wyniósł 70 dBA, nie przekraczając aktualnie obowiązującej normy NDN=85 dBA. Organ odwoławczy wskazał, iż również wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonanych w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania i zgłaszania chorób zawodowych oraz rozpoznane zmiany chorobowe w narządzie słuchu nie wykazały klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu, a obie jednostki orzecznicze w zakresie medycyny pracy rozpoznały u strony obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego, przy równoczesnym braku potwierdzenia cech uszkodzenia ślimaka. Inspektor wyjaśnił, iż organy państwowej inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem chorobowym zawartym w orzeczeniu jednostki upoważnionej i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, a w przypadku odwołującego się dodatkowo nie stwierdzono narażenia zawodowego na hałas ponadnormatywny. W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o jej uchylenie oraz wydanie orzeczenia o uznaniu schorzenia jako choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi A. K. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponownie kwestionując ocenę narażenia zawodowego na jego stanowisku pracy, do których organ odwoławczy nie odniósł się. Skarżący wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, tak w zakresie wywiadu epidemiologicznego, jak i konsultacji lekarskich. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z §6 ust. 1 oraz §2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115) orzeczenie lekarskie wydaje się na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika oraz oceny narażenia zawodowego. Ocenę narażenia zawodowego odnosi się m.in. do sposobu wykonywania pracy, a więc określenia stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometrażem czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie narządów. Jednocześnie przy rozpoznawaniu i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeśli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezpośrednio lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonania. W rozpatrywanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia obu zaskarżonych decyzji stanowiła przeprowadzona ocena narażenia zawodowego stanowiska pracy skarżącego na hałas, treść orzeczeń jednostek orzeczniczych uprawnionych do zgłaszania i stwierdzania chorób zawodowych oraz wyniki badań lekarskich dotyczące ogólnego stanu zdrowia skarżącego. Z uwagi na znaczenie dowodowe tych dokumentów zarówno opinia placówki medycznej, jak i ustalenia dokonane w ramach wywiadu epidemiologicznego są środkami dowodowymi w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a., które podlegają ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 k.p.a. Z powyższego wynika, iż organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek kontrolować, czy wskazane dowody wyjaśniają wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji strona skarżąca zakwestionowała zarówno ustalenia dotyczące oceny narażenia zawodowego na jego stanowisku pracy, jak i stwierdzoną pozazawodową etiologię występującego niedosłuchu. W tych okolicznościach organ odwoławczy zobligowany był rozważyć możliwość uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego, a w przypadku nie uwzględnienia wniesionych zarzutów staranną ocenę tego stanowiska zawrzeć w uzasadnieniu decyzji podjętej w II instancji. Oceny takiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto, czym naruszono przepis art. 107 §3 k.p.a. Z karty oceny narażenia zawodowego (karta 6 akt administracyjnych sprawy) wynika, iż skarżący od 1967 roku nieprzerwanie pracował jako monter spawacz, od [...] października 1991 roku w Zakładzie C. , a w całym okresie zatrudnienia w tym Zakładzie nie przeprowadzono pomiaru natężenia hałasu, przy równoczesnym występowaniu narażenia na hałas. W punkcie 11 Karty odnotowano, iż skarżący pracował w pomieszczeniach zamkniętych, natomiast na karcie akt nr 4 zawarto wyniki pomiarów natężenia hałasu przeprowadzone w ramach postępowania epidemiologicznego; w punkcie 2 tabeli odnotowano, iż pomiar przeprowadzono wewnątrz pomieszczenia, przy czym nie odnotowano w którym pomieszczeniu oraz o jakich gabarytach. W tych okolicznościach materiał dowodowy sprawy nie pozwalał organowi odwoławczemu na ocenę zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, iż pomiar został przeprowadzony w hali o dużej kubaturze i wysokości, a przez to jest niemiarodajny. Zważyć należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania , której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy, decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W świetle powyższego uznać należy, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art., 138 §1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem niepełnych ustaleń postępowania epidemiologicznego. W ocenie Sądu w tych okolicznościach również wydane w sprawie skarżącego orzeczenia lekarskie jednostek medycyny pracy obu instancji nie mogą stanowić podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy inspekcji sanitarnej. W obu tych orzeczeniach w sposób obszerny powołano się bowiem na ustalenia wywiadu epidemiologicznego, które wyżej zostały przez Sąd uznane za niepełne. Wskazać należy, iż Centrum Medycyny Pracy w swoim orzeczeniu z dnia [...].06.2003 r. zdiagnozowało niedosłuch typu odbiorczego stopnia głębokiego o lokalizacji poza ślimakowej, przy braku cech klinicznych zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. W punkcie 3 uzasadnienia tego odnotowano, iż niedosłuch występujący u skarżącego z dużym prawdopodobieństwem związany jest z współistniejącą cukrzycą i nadciśnieniem, o czym świadczą istniejące u niego zmiany na dnie oka, z rozpoznaniem niedosłuchu typu odbiorczego stopnia głębokiego o lokalizacji poza ślimakowej, symetryczny (karta akt nr 15). Takiej pełnej diagnozy nie zawarto natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy im. Jerzego Nofera w Łodzi, w którym ograniczono się do wskazania rozpoznania obustronnego ubytku słuchu typu odbiorczego, a w treści uzasadnienia orzeczenia odwołano się do wyników dochodzenia epidemiologicznego. Przyjęta w tym orzeczeniu argumentacja może wskazywać osobom nie posiadającym wiedzy medycznej, iż decydujący wpływ na treść diagnozy miału ustalenia dochodzenia epidemiologicznego oraz wyniki badań ogólnych pacjenta, a nie przeprowadzone badania słuchu. Omawiane orzeczenie i wyjaśnienie nie zawierają wskazania, jakimi cechami charakteryzuje się zawodowe uszkodzenie słuchu, nie podają, czy narażenie na hałas mogło być jednym z czynników wywołujących rozpoznaną u badanego chorobę narządu słuchu lub wpływających na rozmiar uszkodzeń tego narządu, czy też nie - i dlaczego. Brak koniecznego wyjaśnienia jaka jest etiologia zgłaszanego schorzenia słuchu. W treści tego orzeczenia nie podano, jaki zestaw badań przeprowadzono, a w aktach administracyjnych brak dokumentów z tych badań, brak ich analizy i prezentacji sposobu dochodzenia lekarzy do wniosku, zawartego w rozpoznaniu. Brak nadto rozważań, czy skarżący poddany został wszystkim dostępnym w Instytucie metodom badań, pozwalających na wykluczenie lokalizacji ślimakowej niedosłuchu. W tych okolicznościach rzeczą organów inspekcji sanitarnej było rozważenie możliwości uzyskania uzupełniającej opinii Instytutu, lub co najmniej wyjaśnienie stronie skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, czy obie jednostki orzecznicze medycyny pracy nie zdiagnozowały uszkodzenia narządu ślimaka, co jest warunkiem koniecznym uznania danej jednostki chorobowej za chorobę zawodową, jak również dlaczego występujące uszkodzenie słuchu nie ma etiologii zawodowej. Takiej argumentacji w obu zaskarżonych decyzjach nie zawarto, czym naruszono przepis art. 107 §3 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] uznając, iż wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ instancji sanitarnej zobligowany jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie epidemiologiczne, uwzględniające zarzut strony odnośnie miejsca przeprowadzenia pomiarów hałasu, a następnie w zależności od wyników tych ustaleń rozważyć możliwość uzyskania uzupełniającej opinii uprawnionej jednostki medycyny pracy, w szczególności w zakresie ewentualnego wpływu tych ustaleń na rozpoznanie choroby zawodowej. Staranną ocenę dowodów organ zobligowany jest zawrzeć w uzasadnieniu swojej przyszłej decyzji. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/I. Kucznerowicz za nieobecnego sędziego sędzia /-/D. Rzyminiak-Owczarczak jf